Действующая налоговая система России направлена на изъятие текущих сверхдоходов, вызванных благоприятной ценовой конъюнктурой на рынках углеводородного сырья. Такой подход может быть оправдан только в отношении проектов, не связанных с большими капиталовложениями. Но он совершенно не пригоден для реализации таких капиталоемких проектов, как проекты освоения шельфа северных морей. При этом российский фискальный режим характеризуется крайней нестабильностью, налогообложение нефтегазодобычи меняется по несколько раз в год. Организационно-правовой режим недропользования в России также не учитывает шельфовой специфики и потому неблагоприятен для привлечения инвестиций в морские проекты.

К середине ноября межведомственная комиссия по подготовке проекта стратегии изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа РФ должна представить правительству РФ предложения о том, какие меры необходимо принять, чтобы сделать более конкурентоспособными условия для привлечения инвестиций в освоение российского континентального шельфа.

Для инвестора основными факторами, определяющими конкурентоспособность шельфа, являются его геологические и маркетинговые перспективы, уровень затрат, свойства фискального режима и особенности организационно-правового регулирования в стране. Очевидно, что затраты и перспективы являются объективными факторами, определяемыми преимущественно природой и географией шельфа. Организационно-правовой и фискальный режимы регулируются государством.

Таким образом, конкурентоспособность континентального шельфа будет обеспечена в том случае, если механизмы государственного регулирования отношений на шельфе будут сбалансированы с его объективными характеристиками.

Риски — от разведки до ликвидации

 Для создания конкурентоспособных условий освоения российского шельфа северных морей необходимо определить основные риски, возникающие при реализации нефтегазовых проектов, и оценить их влияние на экономическую эффективность проектов.

На первом этапе рабочей группой МПР были изучены основные риски, а также используемые в мировой практике инструменты их снижения на стадиях разработки. Ниже представлены некоторые результаты проведенного анализа. К середине ноября на основе численного моделирования будут отобраны конкретные экономические инструменты снижения соответствующих рисков и рассчитаны их параметры.

На этапе проведения геологоразведочных работ инвестор несет значительные риски, обусловленные слабой изученностью шельфа и высокой стоимостью разведочного бурения. Эти риски проявляются в отсутствии нефтегазоносности и неподтверждении запасов.

Для снижения геологических рисков в мире используется целый ряд экономических инструментов. Это, во-первых, перераспределение расходов недропользователя на финансовый результат от другой деятельности (отсутствие так называемой «налоговой ограды»). Во-вторых, уменьшение налоговой базы на всю величину понесенных затрат на ГРР. В-третьих, полное возмещение затрат инвестора на ГРР при использовании режима раздела продукции. В-четвертых, создание консорциумов из нескольких инвесторов, что снижает затраты и риски этапа ГРР для каждого отдельного инвестора. Наконец, государство может взять на себя большую часть геологических рисков путем финансирования ГРР.

В России такого рода механизмы снижения геологических рисков либо отсутствуют вообще, либо их применение затруднено. В частности, Налоговый кодекс позволяет переносить расходы на ГРР на иную деятельность организации, однако перенос убытков ограничен объемом и сроками и невозможен между юридическими лицами внутри холдинговой структуры. Полное же возмещение расходов на ГРР инвестору возможно, по российскому законодательству, в рамках СРП, но, как известно, за исключением первых трех проектов (соглашения по ним были заключены еще до принятия закона о СРП) этот механизм в России не работает.

В том случае, если государство берет на себя часть геологических рисков за счет финансирования ГРР, то основной проблемой является определение оптимального уровня затрат. Так, по мере проведения работ от регионального геологического изучения до бурения поисково-разведочных скважин на локализованных структурах геологические риски снижаются, а затраты — растут. Чем раньше государство передаст лицензию недропользователю, тем меньше денег оно затратит. Однако для компенсации высоких рисков придется заплатить более мягкими налоговыми условиями. Наоборот, если лицензия выдается на уже разведанное месторождение, то геологические риски будут в значительной степени сняты и налоговые условия могут быть достаточно жесткими, но для этого государству придется пойти на значительные расходы. Определение степени участия государства в ГРР является нетривиальной задачей, которая осложняется низкой изученностью шельфа.

Для этапа разработки также характерны высокие экономические риски, связанные с большой капиталоемкостью и продолжительностью проектов освоения шельфа. Даже незначительный рост затрат может привести к существенному увеличению сроков окупаемости и снижению отдачи на вложенный капитал. Для уменьшения экономических рисков в мире практикуются следующие инструменты. Прежде всего, это договорные отношения между инвестором и государством, в которых исключается влияние изменений действующей налоговой системы на экономические результаты проекта. Далее, применяются рентные налоги, привязанные к сверхдоходам и показателям эффективности, которые позволяют уменьшить налоговое бремя в период падения цен и способствуют достижению требуемой отдачи на вложенный капитал. Для целей распределения рисков между инвесторами на этапе разработки месторождений также создаются консорциумы.

Использование рентных налогов в России затруднено из-за проблем с их администрированием. В рамках действующей налоговой системы можно предложить дифференциацию НДПИ по этапам разработки (налоговые каникулы на начальном этапе и налоговые льготы для выработанных месторождений), виду добываемого сырья (нефть/газ), глубине шельфа и т.п. Кроме того, для повышения привлекательности шельфовых проектов, возможно, потребуется установление понижающих коэффициентов к ставкам экспортных пошлин, доработка механизма ускоренной амортизации. Более конкретные предложения по адаптации действующей налоговой системы к шельфу будут предложены после проведения соответствующих численных расчетов к середине ноября.

Технологические и транспортные риски этапа разработки, характерные для шельфа северных морей, связаны со сложностью (а иногда — с отсутствием) технологий, повышенной вероятностью отказа оборудования в арктических условиях, отсутствием опыта транспортировки углеводородов в значительных объемах, дефицитом танкеров и ледоколов и т.п. Чтобы снизить технологические и транспортные риски, в мировой практике широко применяются система страхования, механизм особых экономических зон, концессии, снижение или полное освобождение инвестора от импортных пошлин на ввозимое оборудование.

Несмотря на то, что в России в этом году приняты законы «Об особых экономических зонах» и «О концессиях», они пока не применимы к шельфовым проектам. Так, согласно закону «Об ОЭЗ» особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, отраслей высоких технологий и производства новых видов продукции, т.е. он не применим для нефтегазодобычи. Кроме того, особой зоной может быть объявлен конкретный субъект федерации, тогда как освоение шельфов относится к компетенции федеральных властей. Закон «О концессиях» позволяет использовать механизм концессии в отношении трубопроводного транспорта, но для шельфовых проектов актуальность этого вопроса на начальном этапе освоения не очевидна — она будет повышаться по мере развития шельфовой добычи и увеличения числа проектов. Первоначально добываемое сырье может вывозиться танкерным флотом практически от скважины.

Для этапа разработки характерны также экологические риски, связанные с возможностью нанесения серьезного ущерба окружающей среде и последующими затратами на его ликвидацию и компенсацию. Для их снижения в мировой практике используется страхование ответственности за причинение вреда и возмещение инвестору расходов на страхование при разделе продукции. В России практика страхования экологической ответственности не получила широкого применения, во многом из-за неразвитости российского рынка страхования. В целом для страхования рисков при разработке шельфов, вероятно, должен будет создаваться транснациональный пул страховых компаний, которые смогут обеспечить страховое обеспечение высокозатратных шельфовых проектов.

При приближении момента завершения эксплуатации месторождения возникают риски, связанные с износом оборудования и инфраструктуры. С одной стороны, это приводит к увеличению экологических рисков инвестора, поскольку увеличивается вероятность отказа оборудования и нанесения серьезного ущерба окружающей среде. С другой стороны, после завершения проекта государство остается с объектами, либо вовсе не пригодными для дальнейшего использования, либо требующими значительных средств для поддержания их в рабочем состоянии.

Существуют ликвидационные риски, проявляющиеся в возможном отсутствии у недропользователей и государства средств на осуществление работ по ликвидации. С такой проблемой, в частности, уже столкнулись Великобритания и Норвегия, давно осуществляющие добычу нефти и газа на шельфе. Для снижения указанного риска создаются ликвидационные фонды, причем происходит вычет расходов по созданию фондов на ликвидацию из налоговой базы. Согласно российскому законодательству формирование ликвидационного фонда, наиболее надежного механизма снижения ликвидационных рисков, возможно только при использовании режима раздела продукции.

Раздел продукции

 Комплексное решение многих проблем, с которыми предстоит столкнуться разработчикам шельфа, может предоставить режим раздела продукции. Однако этот организационно-правовой механизм также необходимо доработать. В частности, нужно отменить перечень участков недр, которые могут разрабатываться на условиях СРП, а также существующую норму, согласно которой СРП по участкам континентального шельфа должны утверждаться отдельными законами. Эта сложная система существенно тормозит продвижение проектов.

Далее, необходимо усовершенствовать существующий в России подход к разделу продукции. Это касается, например, определения цены на сырье. В законе «О СРП» сказано, что при заключении договора с инвестором цена нефти, по которой рассчитывается НДПИ и доход для целей раздела прибыльной продукции, не может быть ниже стоимости смеси Urals. Однако добытая на шельфе нефть, не соответствующая этому сорту, может транспортироваться танкерами — вне трубопроводной системы «Транснефти», где сырье «унифицируется» до Urals. Причем если добываемое сырье оказывается хуже Urals и продается по меньшей цене, то инвестору разницу никто не компенсирует. Необходим более гибкий механизм определения цены.

Представляется также крайне важным разработать и ввести модельное соглашение о разделе продукции. Практически у каждой страны, использующей механизм СРП, существуют такие модельные соглашения, с которыми первоначально может ознакомиться потенциальный инвестор. В нем прописаны основные условия, предъявляемые государством. При переговорах они уточняются и дополняются спецификой конкретного проекта. Это позволяет снизить субъективный фактор при принятии решения.

Типовое соглашение 90-х годов, очевидно, сегодня не может устраивать Россию, а нового при принятии закона «О СРП» разработано не было. Сейчас при ведении переговоров с потенциальными инвесторами переговорная комиссия опирается на последнее соглашение, которое заключалось по проекту на условиях раздела продукции. Например, когда разрабатывалось соглашение для Приразломного месторождения, комиссия в качестве образца использовала Самотлорское соглашение — последний документ, который прошел согласование между всеми ведомствами. Модельное соглашение может значительно ускорить переговоры между государством и инвесторами.

Одно окно

В мировой практике разработки шельфов часто для снижения рисков используется принцип «одного окна», который реализуется через специальную государственную организацию или компанию. Ее участие в процессе освоения шельфа позволяет успешно вести переговоры с потенциальными потребителями и координировать сбыт продукции от всех шельфовых проектов на взаимовыгодной для всех инвесторов основе. Такая организация или компания также берет на себя все проблемы по взаимодействию инвесторов с органами исполнительной и законодательной государственной власти, и посредством ее участия в процессе подготовки и реализации проектов освоения шельфа снижаются сроки согласований и скрытые издержки.

Помимо выполнения организационных функций, специальная компания может нести расходы по проекту, т.е. быть полноценным инвестором.

Существуют различные схемы участия такой компании в шельфовых проектах. Так, если госкомпания несет часть затрат на ГРР, снимаются геологические риски, следовательно, государство может требовать большую долю участия в проекте или прибыли при ее разделе. В случае, когда государственная компания не вкладывает собственных средств, инвестор требует большую отдачу на вложенный капитал. Таким образом определяется грань, где происходит раздел риска, а где — прибыли.

Каждая страна формирует свои правила игры, учитывая специфику освоения шельфа. Например, в Бразилии, где самый низкий в мире коэффициент коммерческого успеха, основную часть геологических рисков при освоении шельфа берет на себя государственная компания Petrobras — она проводит геологическое изучение за счет государства и предоставляет геологическую информацию инвесторам, действующим на основании договоров подряда.

В Китае в качестве субъекта государственного регулирования процесса освоения шельфа выступает «Китайская национальная нефтегазовая компания» (СNOGC), участвующая в каждом СРП, а также проводящая ГРР и разработку месторождений собственными силами.

В Норвегии в 1972 году для осуществления государством административного управления был создан Норвежский нефтяной директорат (ННД), а в целях осуществления коммерческой деятельности на шельфе в интересах государства — компания Statoil. ННД и в настоящий момент является ключевым органом государства в вопросах освоения шельфа. В компании Statoil, основном недропользователе в Норвегии, государство до 2001 года владело всеми 100% акций, затем началась постепенная приватизация, и на сегодняшний момент государству в лице Министерства нефти и энергетики Норвегии принадлежит 70,9%. Во второй по значимости норвежской нефтегазовой компании Norsk Hydro государство в лице Министерства промышленности и торговли владеет пакетом акций в размере 43,8%.

В Великобритании шельф характеризуется высокой степенью изученности, низкими перспективами коммерческих открытий, развитой инфраструктурой и находится на этапе падающей добычи. Как следствие, государственное регулирование направлено на стимулирование ГРР и разработку мелких месторождений. Инструмент госкомпании здесь уже не используется.

В целом участие государства в процессе освоения шельфа подчиняется совершенно четкой закономерности. На начальном этапе, когда шельф мало изучен, отсутствует транспортная инфраструктура и технологии, подавляющее число государств создает специализированную национальную компанию. Эта компания принимает участие на всех этапах подготовки и реализации проектов. Впоследствии, по мере развития добычи, госкомпании постепенно теряют часть своих полномочий и приватизируются.

В настоящее время межведомственная комиссия оценивает различные варианты создания и использования госкомпании для освоения шельфа в российских условиях. Так, рассматривается вариант, что такая компания может быть управляющей при отборе участков недр на шельфе, подготовке СРП, ведении переговоров с инвестором, заключении соглашения и контроле за его реализацией. Возможно, более предпочтительным окажется структура, при которой госкомпания сможет вкладывать собственные средства в разработку месторождения или участвовать в создании транспортной инфраструктуры для обеспечения шельфовых проектов. Пока однозначно сказать, какая из схем будет наиболее приемлема для России, нельзя. Но очевидно, что это должна быть госкомпания, прозрачная по денежным потокам, принятию решений, задачам и функциям.

Сергей Донской, директор департамента экономики и финансов МПР России

Григорий Выгон, независимый эксперт, к.э.н.

 Денис Храмов, заместитель начальника управления по подготовке и реализации СРП ОАО «Зарубежнефть»