Концепцию нового закона "О недрах", одобренную в марте Правительством РФ, до 17 апреля Минприроды вновь внесет на рассмотрение кабинета министров. Затем законопроект будет направлен в Госдуму. Как известно, новая редакция закона, разработка которого ведется уже шесть лет, отменяет принцип "двух ключей", переводит взаимоотношения недропользователя и государства из административно-разрешительной формы в гражданско-правовую и лишает иностранные компании права принимать участие в аукционах на предоставление участков недр.

Концептуально работа над новым законом завершена, в марте премьер-министр Михаил Фрадков поручил Минприроды доработать законопроект с учетом высказанных предложений. Сегодня мы публикуем интервью с одним из участников обсуждения законопроекта в правительстве.

На вопросы Накануне.RU отвечает профессор, доктор технических наук, член рабочей группы по вопросам совершенствования государственной политики в области минерального сырья и недропользования при Госсовете РФ, ректор Санкт-Петербургского государственного горного института Владимир Стефанович Литвиненко.

Вопрос: Владимир Стефанович, на Ваш взгляд, новый закон "О недрах" способен разрешить назревшие в сфере недропользования проблемы?

Владимир Литвиненко: Если рассматривать законопроект в целом, то — нет. Вообще любой закон подлежит оценке в первую очередь с той точки зрения - повысит ли он эффективность отрасли, которую регулирует? На мой взгляд, новый закон "О недрах" не повысит конкурентоспособность в системе недропользования, если иметь в виду деятельность компаний, работающих с недрами. Закон не решает все те назревшие актуальные проблемы в минерально-сырьевом комплексе, которые в последнее время создали серьезную проблему для экономики нашей страны.

Стратегия развития минерально-сырьевого комплекса должна строиться, прежде всего, на прогнозных расчетных параметрах. А новый закон не вносит ясности - каким образом будут решены такие актуальные проблемы, как воспроизводство сырьевых ресурсов, вопросы, связанные с государственным регулированием недропользования на всем цикле работ с недрами и т.д. В законе это практически отсутствует. Более того, с появлением этого законопроекта мы не даем малым и средним добывающим компаниям практически никаких шансов на получение даже нерентабельных месторождений.

Другая актуальная сегодня задача — дифференциация системы налогообложения на добычу. Мы прекрасно понимаем, что месторождения, расположенные на юге и на севере, даже на одной и той же глубине при тех же параметрах, условно говоря, одинаковых, невозможно рассматривать с позиции рынка как равнозначные объекты для инвестиций. В последние годы много говорится о том, что необходимо перейти на дифференцированный налог, однако предпосылки к профессиональному определению этих качественно-количественных показателей в государстве мы не создали. И новый закон не предусматривает, каким образом эти показатели будут определены и, самое печальное, я считаю, что законом не предусмотрена работа с недрами как сквозной инвестиционный проект, то есть, после получения компаниями лицензий работа с недрами уже не регулируется.

Регулирующие принципы в законе абсолютно отсутствуют. Строя "рыночное" государство, мы не должны забывать, что в условиях рынка этот закон должен выстроить стройную систему государственного регулирования недропользования, определить и четко прописать взаимоотношения государства и бизнеса в этой сфере.

В законопроекте не прописано - какая мотивация должна быть у государства при вовлечении того или иного месторождения в оборот. Я уже не говорю о том, что в стране с сырьевой экономикой мы должны иметь хорошо просчитанный минерально-сырьевой баланс, так как баланс — это главный рыночный регулятор между спросом и предложением. При наличии такого баланса можно уже строить систему, при которой будет понятно, почему то или иное месторождение вовлекается в эксплуатацию, а другие — нет. Но месторождение может осваиваться, если будет создана, я еще раз повторю, сквозная инвестиционная программа. Из этой программы будет понятно, если месторождение вводится в эксплуатацию, то параллельно должны быть созданы: системы переработки добытого сырья, транспортные системы, инфраструктура и др. Фактически все это отразится на прибавочной стоимости, на основе которой формируется реальный бюджет, реальное благосостояние нашей экономики и нашего общества.

Вот эти вещи разработчики нового закона "О недрах", я бы сказал, не заметили. Мое мнение однозначно: разработчики законопроекта или не понимают, или не хотят понимать и тех изменений, которые происходят в мире, и значения нашего минерально-сырьевого комплекса не только для экономики России, но и для мирового рынка.

Вопрос: Отмена так называемого принципа "двух ключей", по Вашему мнению, приведет к позитивным или негативным последствиям? Каким именно?

Владимир Литвиненко: Знаете, я бы вообще этому вопросу не уделял столь значительного внимания. Безусловно, государство и его исполнительная вертикаль должны создать механизм, при котором координация всей деятельности с недрами велась бы по понятным правилам. Естественно, механизм принятия решения о вовлечении того или иного месторождения в освоение, выдачи лицензии, должен быть единым в стране. Но вот такое публичное отстранение регионов, прежде всего, губернаторов от процесса работы с недрами, с моей точки зрения, не очень позитивно.

Я не знаю ни одной развитой сырьевой страны, в которой не были бы четко прописаны взаимоотношения федерального центра и регионов. Возьмите Канаду, США, Австралию, Германию, Норвегию... любую страну: правительство, губернатор, руководитель провинции и компании там понимают, что в работе с недрами они — одна команда. А мы сегодня фактически говорим, дескать, вы, товарищи губернаторы, "не влезайте!", что создает неопределенность для недропользователя.

Дело в том, что процесс работы с лицензией, с конкретным месторождением, даже если это будет гражданско-правовой договор, естественно, должен включать обязанности государства. Мы должны понимать, что компаниям, получившим документ, подтверждающий, условно говоря, временное обладание месторождением, необходимо в субъекте получать землеотводы, решать всевозможные экологические проблемы и т.п. На мой взгляд, план работы с недрами в регионе должен рассматриваться в форме соглашения между министром и губернатором, на основе просчитанного баланса, и утверждаться правительством.

Противостояние между центром и регионами, возникшее еще при прежнем Министре природных ресурсов — надуманная проблема. На мой взгляд, она показывает слабость исполнительной власти, которая пытается новый закон прописать таким образом, при котором тот или иной чиновник становится монополистом.

Вопрос: Новый закон "О недрах" отменяет конкурсы и предусматривает предоставление права пользования недрами исключительно через аукционы. Предполагается, что с победителем-компанией государство будет заключать договор. Переход на гражданско-правовые отношения в недропользовании в современных условиях оправдан?

Владимир Литвиненко: Честно сказать, вопрос, связанный с тем, какой режим или какие взаимоотношения государства с недропользователем должны быть, сегодня некорректен, так как было принято политическое решение, озвученное президентом в своем послании Федеральному Собранию. Это решение я считаю однозначно правильным — мы создаем единый национальный режим взаимоотношений государства с недропользователем.

Сегодня же, надо прямо сказать, в стране идет противостояние двух систем: гражданско-правовой (СРП — тоже политическое решение, принятое в 90-х годах для привлечения иностранных инвестиций) и административно-правовой (лицензия). Обе формы — лицензия и СРП — основаны на договоре. Лицензионное соглашение — это тоже договор между государством и недропользователем, но исключительно касающийся горно-геологических условий при работе с недрами.

Так вот, речь идет о переходе к гражданско-правовым отношениям. Мы должны понимать, что это особая форма гражданско-правовых отношений в области недр. Я считаю, это нормальные рыночные отношения, когда государство и недропользователь берут на себя конкретные обязательства. Но договор должен писаться не под копирку, а оформляться применительно к каждому месторождению. Если мы это профессионально сделаем, то особых проблем не будет.

Правда, надо понимать, что на государство возлагается при этом смелом шаге очень большая ответственность. Если государство, в лице Минприроды, не пропишет в новом законе систему регулирования недропользованием, то есть, если в законе останется много пробелов, то мы получим серьезную проблему, разрушительную для нашей экономики. Дело в том, что если этот закон будет принят, то любые споры будут решаться в любых международных судах. Государство должно быть готово к этому: должны быть профессионалы-юристы со знанием основ недропользования и законодательной базы, иностранного языка и международного права. Если будут пробелы в новом законе, мы захлебнемся от судебных разборок в зарубежных судах.

Вопрос: Насколько целесообразен, на Ваш взгляд, запрет на участие в аукционах иностранных компаний?

Владимир Литвиненко: Знаете, в отношении использования недр — я националист. Вовлечение в разработку месторождений в интересах западных экономик меня всегда раздражало. Я считаю, в России уже сформировались крупные национальные компании, которые умеют профессионально вести добычу. Сегодня мы говорим — дескать, наши национальные компании потеснили, и другое, а я обращаю ваше внимание на то, что мы делаем вид, будто не знаем, что у наших, так называемых национальных компаний, контрольные пакеты давно находятся за границей, в офшорных зонах. За лицами известных бизнесменов с российскими фамилиями компании давно превратились в иностранные.

Бесспорно, нужно чтобы добывающие компании работали в рамках российских законов. Это нормальная практика, когда добывающая компания зарегистрирована в той стране, где она работает и все, связанные с этим вопросы, жестко контролируются государством.

И еще, я хотел бы посмотреть, как вы, имея, к примеру, миллиард долларов, захотели бы получить месторождение в Америке!? Хотел бы посмотреть, как вас бы допустили к этому рынку!? Или на канадский рынок и т.д. Там были бы поставлены жесткие условия. В США попросили бы гарантии, что американская компания войдет на российский рынок на равнозначное месторождение. В Канаде такие дополнительные обременения, на которые компания вынуждена тратить фактически 30 % от своей доходной части. Поэтому, я считаю, сегодня нет оснований создавать особые условия для зарубежных компаний в России. Наш добывающий комплекс эффективен, но, увы, он плохо регулируем со стороны государства — и в этом надо признаться.

А вот где нам нужны инвестиции, и надо делать все, чтобы эти средства пришли в Россию, так это — перерабатывающий комплекс. Так, например, по 11 видам минеральных ресурсов, добывая из недр ежегодно сырья на сумму $150 млрд, мы перерабатываем внутри страны всего лишь 10% этого объема — я бы сказал — это унизительно для нашего государства.

Мы должны вовлекать месторождения, имея сквозной инвестиционный проект, который бы был ориентирован на создание перерабатывающих мощностей. Сегодня же мы кормим и развиваем развитые государства — потребителей наших ресурсов. Ведь вся прибавочная стоимость, которая формируется в переработке, потребляется экономикой этих государств, а мы получаем крохи. В добыче прибавочная стоимость мизерна, занятость рабочих мест минимальна, в то время как от деятельности добывающих компаний зависят целые города и регионы. Резкая дифференциация в занятости, в заработной плате - это не что иное, как нестабильность нашей экономики. Только создание рабочих мест за счет использования сырьевых ресурсов внутри страны может поднять экономику. Для меня это очевидно.

Для зарубежных инвесторов не должны создаваться особые условия, они должны находиться в одинаковых условиях с российскими компаниями. Необходимо создать нормальный деловой климат в стране.

Вопрос: Владимир Стефанович, давайте вернемся к проблеме воспроизводства сырьевой базы. Почему в новом законе "О недрах" геология осталась, скажем так, вне государственной политики!?

Владимир Литвиненко: Геология — составная часть изучения недр и формирования сырьевой базы. Россия сегодня, я сожалею, но это факт, живет фактически одним днем. Никто не хочет тратить деньги на геологическое изучение территорий, заниматься системой воспроизводства. Отсутствует государственная система, которая бы была ориентирована на управление геологическими исследованиями.

К сожалению, в законе вообще этой проблеме не придано никакого значения. Живем одним днем. Доживем до того, что скоро будем продавать простые земельные участки без элементарной геологической информации. Будем нарезать участки и говорить: мы вам продаем, для того, чтобы вы искали здесь нефть... Звучит абстрактно, но это факт.

Вопрос: Какова государственная политика в области недропользования в зарубежных странах, давайте сравним с Россией?

 Владимир Литвиненко: Любая страна с сырьевой экономикой, как и Россия, должна иметь минерально-сырьевую политику, которая бы была увязана с политической и экономической стратегией развития страны. Мы не имеем этого внутреннего вектора развития страны, правильно!? Не имеем просчитанного баланса: что нам нужно для внутренней потребности, что нужно для экспорта!? А нормальная страна регулирует спрос и предложение, я вам это уже говорил через балансовую политику. Каждая уважающая себя страна все делает для того, чтобы все, что добывается в стране, то и перерабатывалось внутри страны. По одной лишь причине — чтобы основная доходная часть оставалась и использовалась обществом, и мы за счет этого богатели.

К примеру, нефтехимия. Возьмем производство обычных автомобильных колес. Россия потребляет колес примерно на $ 5 млрд в год. Так вот, мы производство этой продукции практически подняли до 2-х млрд, а затем — опустили. А ведь этот пример показывает, что фактически на одном рубле добытого углеводородного сырья можно делать тысячи долларов! А мы, к сожалению, живем только на продаже добываемого сырья. Возьмите сырые алмазы, один карат стоит где-то до $ 200, а бриллиант, изготовленный из этих алмазов, стоит тысячи. Понимаете? Вот где деньги делаются.

Поэтому резюме таково: Россия - сырьевая страна, она должна иметь продуманную государственную минерально-сырьевую политику и за счет реализации реально богатеть. Ее у нас не существует, хотя об этом мы говорим с 90-х годов. Мы не просто проедаем "наследство" Советского Союза, а доедаем.

Вопрос: Законопроект после рассмотрения в правительстве был отправлен на доработку. До 17 апреля Минприроды должно внести его снова в правительство, затем в Госдуму. Как Вы считаете, будет ли законопроект доработан или останется неизменном виде?

Владимир Литвиненко: Я не знаю, кто входит в состав рабочей группы над поправками в закон. Знаю, что губернаторы и ученые предлагали свои услуги. А ведь специалисты понимают, что если новый закон "О недрах" будет иметь пробелы, то правительству придется заниматься не регулированием отношений в недропользовании, а решением спорных вопросов в зарубежных судах.

Я не думаю, что какие-то существенные конструктивные дополнения будут внесены в предлагаемый законопроект.

Для меня, очевидно, что закон, который вносится на рассмотрение, это не закон "О недрах", а закон о допуске к недрам. Его авторы озабочены одним — любыми путями создать через аукционы единую систему допуска. Аукцион — это деньги. И недра, учитывая отсутствие аргументации, почему то или иное месторождение вводится в освоение, будут в большей части использоваться для повышения капитализации отдельной компании или будут "застолблены" на перспективу потребления из чисто корпоративных соображений. Как и сегодня целый ряд месторождений не работает, экономика не развивается, а народ этих регионов сегодня сидит и молится на тех, кто "застолбил" месторождение. А кто заставит недропользователя осваивать месторождение — не понятно.