В Государственной думе РФ состоялись парламентские слушания на тему «Актуальные вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о недрах и недропользовании». Они были организованы думским Комитетом по природным ресурсам и природопользованию.
В обсуждении заявленной темы приняли участие депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, представители федеральных и региональных органов власти, научных кругов, бизнес-сообщества.
Слушания открыл заместитель председателя Государственной Думы Владимир Пехтин, который отметил важность этой «незаконно забытой» темы. По его словам, она особенно актуальна сегодня, когда в сырьевых регионах во главу угла ставится добыча полезных ископаемых и практически не ведется ее восполнение.
Председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова сообщила участникам слушаний, что в декабре Министерство природных ресурсов представит Правительству РФ новую редакцию федерального закона «О недрах». Задача слушаний – совместно со всеми заинтересованными сторонами найти пути выхода из критического состояния сферы воспроизводства минерально-сырьевой базы, которое сложилось в России.
Выступивший на слушаниях министр природных ресурсов РФ Юрий Трутнев выразил уверенность в том, что назрела необходимость принятия именно нового закона «О недрах», поскольку «косметический ремонт» ныне действующего не даст желаемых результатов. Он отметил также, что минерально-сырьевая база России является основой экономики страны и ее рациональное использование способно в ближайшем будущем обеспечить развитие других видов производства и непроизводственной сферы. Министр привел следующие цифры: 56 процентов бюджета России наполняется за счет природных ресурсов. Более 70 процентов экспорта – это экспорт добываемого сырья. Начиная с 2003 года Россия по объему добычи полезных ископаемых в стоимостном выражении занимает первое место в мире, добывая в 2004 году около 150 млрд. долларов сырья.
Однако за последние годы в этой отрасли накопилось много проблем. Так, по словам Ю.Трутнева, с 1990 года прирост запасов полезных ископаемых за счет их поисков и разведки отстает от объемов их добычи. За последнее десятилетие накопленный дефицит запасов нефти превысил 1,5 млрд. тонн, природного газа – 3,3 млрд. условных тонн. «Мы проедаем запасы, накопленные во времена Советского Союза», констатировал министр.
Он сообщил также, что Правительство РФ недавно утвердило долгосрочную государственную программу изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России, предусматривающую увеличение государственного финансирования этой сферы к 2010 г. до 16,5 млрд руб. в год, а к 2020г. – до 20,5 млрд руб. в год.
Цель государственной программы – обеспечить баланс добываемых и разведанных запасов полезных ископаемых. По мнению экспертов, если не случится перелом, то при существующих темпах добычи и разведки возможен сценарий, при котором запасы газоконденсатных месторождений иссякнут к 2025г, нефти – к 2015г.
Изменить ситуацию в сфере недропользования и призван новый закон «О недрах». Его участникам слушаний представил заместитель министра природных ресурсов А.Темкин.
В основе концепции законопроекта – положение том, что недра являются федеральной собственностью. Соответственно, и основной объем решений по недропользованию предполагается вынести на федеральный уровень.
Новация авторов проекта – отказ от конкурсов на право пользования участками недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых и переход на систему открытых аукционов. Победитель аукциона должен будет заключить договор, содержащий определенные условия, направленные на обеспечение защиты интересов государства, граждан РФ, а также пользователей недр. Впрочем, эта позиция самим разработчикам представляется спорной и подлежащей дальнейшему обсуждению.
Отдельные детально прописанные главы законопроекта посвящены разработке месторождений твердых полезных ископаемых и углеводородного сырья.
Важно, что сохраняется преемственность законодательства, в том числе неизменность условий пользования участками недр для тех, кто получил это право до вступления в силу новой редакции закона.
С полным текстом рабочего варианта законопроекта «О недрах» можно ознакомиться на сайте МПР www.mnr.gov.ru.
С содокладами на слушаниях выступили заместитель директора по науке ЦНИГРИ А.Кривцов («проблемы законодательного и правового обеспечения повышения эффективности воспроизводства минерально-сырьевой базы»), председатель подкомитета ТЭК Торгово-промышленной палаты РФ В.Гарипов («Совершенствование законодательства по вопросам рационального использования полезных ископаемых и охране недр»), научный сотрудник Института геологии нефти и газа Сибирского отделения РАН А.Кожубаев (вопросы налогообложения пользования недрами), заведующий кафедрой Московской государственной юридической академии Г.Быстров (о соотношении горного, земельного, лесного и водного законодательства в сфере правового регулирования пользования недрами). Они рассказали о работе соответствующих тематических секций, предшествовавшей слушаниям и предложениях, сформулированных рабочими группами.
В ходе дискуссии, в которой принял участие руководитель Федерального агентства по недропользованию А.Ледовских, было отмечено, что ухудшение структуры запасов по мере эксплуатации месторождений полезных ископаемых, особенно на поздней стадии их разработки, обуславливает необходимость внедрения наиболее эффективных методов выработки этих запасов. Вместо этого наблюдается выборочная, по существу, хищническая отработка наиболее богатых участков месторождений, приводящая к искусственному снижению рентабельности отработки других участков, порче месторождений и потере запасов полезных ископаемых.
По мнению ряда выступавших, это стало возможным благодаря отсутствию жесткого государственного контроля выполнения горнодобывающими предприятиями условий лицензий и проектов разработки, отсутствию должного учета объемов добычи.
В 1992 году была введена дифференцированная плата при пользовании недрами, которая изменялась в диапазоне до 30 процентов цены в зависимости от природного качества минерального сырья и условий разработки конкретных месторождений. Практика показала, что диапазон варьирования ставок платы за добычу должен быть больше. Однако вместо этого, с 1 января 2002 года был введен плоский налог на добычу полезных ископаемых, объединивший три платежа: плату за добычу (для нефти и газа 6-16%), отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (0-10%) и акциз (0-10%). Участники дискуссии констатировали, что применение фиксированной ставки НДПИ привело к необоснованным убыткам и сокращению добычи полезных ископаемых.
Участниками слушаний также отмечалось, что недостаточное финансирование геологоразведочных работ неизбежно ведет к исчерпанию имеющихся разведанных запасов полезных ископаемых, ликвидации горнодобывающих и перерабатывающих предприятий, потере собственных источников минерального сырья и связанными с этим другими негативными последствиями для национальной безопасности России.
По мнению участников парламентских слушаний, предлагаемый проект федерального закона в целом заслуживает одобрения, поскольку решает проблему введения в систему недропользования гражданско-правовых отношений. Вместе с тем было отмечено, что законопроект не содержит достаточных правовых норм для обеспечения развития и воспроизводства минерально-сырьевой базы, изобилует отсылочными нормами.
В заключение дискуссии Министр МПР Ю.Трутнев ответил на вопросы участников парламентских слушаний, заверив их, что министерство готово к открытому и конкретному диалогу по проекту новой редакции закона.
По итогам слушаний были выработаны конкретные рекомендации Правительству и Федеральному Собранию РФ. В частности, предложено заменить налог на добычу полезных ископаемых дифференцированными платежами; ввести в качестве обязательного условия налогового стимулирования разработки трудноизвлекаемых запасов полезных ископаемых (повышения нефтеотдачи); установить специальный налоговый режим для восстановления добычи нефти и газа из остановленных малодебитных скважин. Правительству рекомендовано также предусмотреть возможность делегирования части полномочий федерального центра по регулированию недропользования на региональный уровень.
Новая редакция закона «О недрах» будет внесена в Государственную Думу РФ в марте 2005 года.
Соб. информация.