В чьей собственности должны быть недра?
Ориентировочно в июне 2004 г. в нижней палате парламента предполагается рассмотрение новой редакции федерального закона о недрах. В этой связи хотелось бы обратить внимание на некоторые аспекты практики недропользования в нефтедобыче.
В первую очередь следует восстановить в законе понятия «о недрах», как об общенародном, государственном достоянии (вместо предлагаемой в проекте неясной формулировки «публичное достояние народа»), и об использовании продукции недр для общенародной или общественной пользы, общественных интересов. Эти понятия и термины вообще исчезли из текста проекта закона, тогда как существовали в Российском государстве, начиная с первых указов Петра Великого по Горному ведомству, и сохранялись в законах о недрах Советского государства, и даже в законе о недрах РФ.
В законе говорилось, что недра в границах Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Однако там же было оговорено, что «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной или иных формах собственности».
Учитывая, что в результате пресловутых залоговых аукционов государство поспешило отказаться от своих ставок в основных нефтяных компаниях (например, уже в 1996 г. государственная доля в НК «ЮКОС» составляла лишь 0,1%), оно тем самым добровольно отказалось от прав пользователя. А из этого следует, что и права государства на недра стали лишь условностью. Государству, по сути, стало принадлежать лишь само подземное пространство – вместилище подземных ископаемых (которое никто и никуда не собирается уносить), а из полезных ископаемых – лишь оговоренные в законе радиоактивные руды, да те полезные ископаемые, которые, как бы они ни были необходимы государству, не будут добываться пользователями, как недостаточно прибыльные для них.
Загнав само себя в ловушку, государство в лице властных структур, в надежде хотя бы на увеличение сборов налогов, стало послушным созерцателем деятельности большинства приватизированных нефтяных компаний. Их новые хозяева сразу стали настаивать на исключении или складывании «на полку» долговременных инвестиционных программ, если под таковыми программами числились, например, программы модернизации нефтяной промышленности страны, разработка трудно извлекаемых запасов и поисково-разведочные работы.
В Российском государстве вопросы рациональной разработки месторождений полезных ископаемых были подняты на законодательный уровень при Александре I после доклада вице-президента Берг-Коллегии Тайного Советника графа А. А. Мусина-Пушкина, в котором было осуждено «хищное рудопроизводство» в России, чреватое недолговременным существованием рудников «…от стремительного изъятия богатых руд…» и пр. («Полное Собрание законов Российской Империи», изд.1, том 26, ст. 20005, 1801 г.).
Разработанное тогда же и утвержденное в 1806 г. Горное Положение уже содержало вполне определенные установления на этот счет. Предписывалось, например, «чтоб Горный Начальник, для выказывания себя, не вынял вдруг лучших руд». Следовало «на начальство в особенности возлагать, чтобы (оно следило) не столько за увеличением в добыче, сколько за исправлением рудников, за правильною их разработкою, за равною добычею руд богатых и убогих, за приведением сих промыслов в самое прочное положение на будущие времена».
Федеральное правительство США, исходя из национальных интересов страны, во все времена занимало твердую позицию, что путем разработки в первую очередь месторождений более дешевой нефти за пределами США можно отсрочить исчерпание собственных запасов нефти. Поэтому в США отбирают лишь «разрешенные» объемы добычи нефти на месторождениях своей страны. Благодаря этому, например, в Калифорнии, до сих пор работают нефтью скважины, пущенные в эксплуатацию еще в 80-х годах позапрошлого века. В Великобритании закон предоставляет министру полномочия на любом месторождении откладывать разработку и сокращать добычу в целях «полнейшего извлечения запасов».
В РФ наблюдается тенденция откладывать «на потом» эксплуатацию «убогих» скважин. В журнале «Геология нефти и газа», №1-2 1999 г., проф. Э. М. Халимов констатировал, что до 40 % технически благополучных, но малодебитных, скважин (однако с суммарным потенциалом в 30 млн. т нефти в год) на действующих нефтяных промыслах простаивает. Тогда это можно было еще в какой-то мере оправдывать реструктурированием нефтяной промышленности и низкими мировыми ценами на нефть, но резкий последующий рост цен, увы, не изменил политики нефтяных компаний. Тенденция к отказу от разработки и «исправления» малоэффективных площадей и участков месторождений, ремонта скважин лишь усугублялась, что отмечалось, например, на ежегодном семинаре по разработке нефтяных месторождений во Всероссийском НИИ нефти в сентябре 2002 г.
Задача удвоения ВВП в ближайшие 4 года, объявленная президентом, могла быть превратно истолкована некоторыми нефтяными компаниями как «зеленый свет» против ограничения отборов нефти из «богатых» залежей, если окажется, что без приоритетной роли экспорта нефти фактическое удвоение ВВП станет проблематичным.
«Удвоить ВВП можно и увеличив экспорт нефти. Но «сырьевой» путь – это дорога в тупик. Мы и без того слишком щедро черпаем из природных ресурсов. В то же время нефть нужна нам и для развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта. В СССР вывозили 22% добытой нефти. Сейчас – более 70%. Должны быть названы другие механизмы роста. Пока этого не сделано». Так пояснял ситуацию руководитель торгово-промышленной палаты Е. Примаков.
Восстановление государственного влияния
Вернемся к основным понятиям закона о недрах. Представляется необходимым заменить термин «Пользователь недр», применяемый к нефтяным компаниям и лицам, занимающимся поисками, разведкой и добычей нефти, на более точные «Горнопромышленник», «Нефтепромышленник», «Пользователь горного отвода», «Лицензиат» или применяющийся в других странах термин «Оператор».
Аргументация такой замены проста. Согласно Конституции РФ, недра страны являются собственностью государства, другими словами, принадлежат всему народу, и все в стране имеют право пользоваться в своей жизни продукцией недр (водными источниками, солью, природным газом, нефтепродуктами и пр.). Поэтому фактически каждый житель страны, даже живущий и работающий в ней не гражданин РФ, может быть назван пользователем недр нашей страны. А для юридических или физических лиц, подряжающихся для разведки или разработки полезных ископаемых, точнее по сути и полезнее для дела вышеперечисленные предлагаемые понятия, поскольку они отражают суть поручения государства – хозяина недр юридическому или физическому лицу. Это поручение заключается в освоении недр, разрешенном государством лишь в означенных пределах местности, и при условии выполнения требований, указанных в лицензии.
Следовательно, есть законная возможность при необходимости укреплять оставшиеся и создавать новые государственные компании, в том числе за счет компаний, замеченных в существенных злоупотреблениях (нарушениях налогового законодательства, систематического невыполнения лицензионных требований и др.) либо оказавшихся на грани банкротства. В дореволюционной России перевод в подобных случаях частных и акционерных компаний в казенное управление отнюдь не назывался национализацией. Так было при Елизавете Петровне, при Екатерине Второй, так передавались в казенное управление знаменитые Кнауфские заводы и др. Это были обычные меры по укреплению государственного хозяйства, которое опять же отнюдь не в советское время, а сразу после 1860 г. стало официально называться народным хозяйством.
Подобное укрепление и расширение деятельности государственных компаний, ориентируясь и на опыт стран с развитой рыночной экономикой, не является антирыночным. Например, на ранней стадии развития рыночных отношений Великобритания и Норвегия создали полностью государственные Британскую национальную нефтяную корпорацию (в 1979 г.) и компанию СтатОйл (в 1972 г.) соответственно, через которые сформировали действенные и надежные механизмы государственного влияния на развитие нефтяной и газовой промышленности, не подрывавшие основ, а, напротив, способствующие и конкуренции, и разработке, и внедрению новых технологий.
Другим направлением усиления государственного влияния с целью обеспечения долговременной стабильности нефтедобычи в общенародных интересах могло бы явиться выделение в ближайшее время каких-то высокопродуктивных залежей нефти в качестве неприкасаемого стабилизационного фонда (стратегических запасов или «фонда будущих поколений»). Одновременно следовало бы, переняв опыт США, Канады и некоторых других стран, создать национальное агентство по контролю за соответствием фактических отборов нефти компаниями, разрешенным лицензиями. В США жесткость подобного контроля такова, что федеральное правительство не допустит, чтобы нефть, добытая в каком-то штате сверх объемов, разрешенных данным штатом, перевозилась бы в другой штат.
Общенародная польза от предлагаемых мер по ограничению эксплуатации высокопродуктивных залежей, воспроизводству ресурсов углеводородов, повышению нефтеотдачи пластов вряд ли может быть подвергнута сомнению, так как отсутствует риск потери этих активов государством и народом России.
Наконец, следует указать на опасность для страны тенденций объединения крупных российских нефтяных компаний с зарубежными.
Одним из факторов восстановления должного государственного влияния на недропользование является совершенствование системы информированности о недрах. Информация о недрах РФ, независимо от того, на чьи средства она получена, не может являться частной собственностью, не принадлежа, как минимум, одновременно и государству. Еще Петр I, создававший горно-геологическую службу в России, считал укрывательство информации о недрах со стороны владельцев земель и промышленников одним из наиболее серьезных преступлений и уже в первых Указах грозил жестокими карами как самим укрывателям, так и тем, кто побуждал к укрывательству, называя их «врагами общенародной пользы».
Скажут, зачем же вспоминать указы из того жестокого времени, сейчас у нас век свободы и демократии, давайте следовать лучшим примерам из этого времени. Приведем и такой пример. В канадской провинции Альберта с 1930 года применяется особая система менеджмента с целью совершенствования разработки месторождений. Свидетельством успеха этой системы правительство Альберты считает активное участие в разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений штата более чем 700 компаний, не считая многочисленных фирм по их материально-техническому обеспечению и прочему сервису. Ключевым моментом, обеспечивающим эффективность принятой системы менеджмента, в Альберте считают требование, которое гласит: «Все данные, относящиеся к бурению и эксплуатации скважин и имеются в наличии, должны быть опубликованы. Данные по эксплуатации скважин могут оставаться конфиденциальными не более 1 года». Геофизические и геологические материалы могут быть взяты здесь и без необходимости заключения договоров на аренду конкретной площади для ее разведки или разработки.
Действительно, публикация или свободное предложение всех данных о скважинах создает подлинную объективность тендеров и чистоту конкурентных отношений для сервисных фирм, располагающих различными методами и оборудованием для стимуляции и ремонта скважин и способных значительно повысить эффективность работ по приросту добычи нефти, освоению трудно извлекаемых запасов, ускорению технического прогресса. Кроме того, информационная прозрачность исключает сокрытие, а значит, и усугубление нарушений при разработке месторождений и эксплуатации скважин, возможность продажи информации о скважине (собственности государства и компании) лично чиновником, различного рода приписки эффективности по тем или иным видам работ.
Совершенствование политики недропользования
Нынешняя налоговая система препятствует рациональному использованию недр, в том числе невыгодно разрабатывать трудно извлекаемые запасы. Вопросы дифференциации месторождений и залежей для дифференцированного налогообложения сейчас активно обсуждаются.
В США для стимулирования увеличения добычи нефти методами первичного, вторичного или третичного извлечения роялти могут быть снижены или отменены для всей арендной площади или для отдельного месторождения, участка внутри его площади.
В Норвегии и Великобритании применяется дифференцированная шкала роялти, которая учитывает степень истощенности залежи, ее размеры, продуктивность, труднодоступность местности (наземные, морские). Закон Великобритании предоставляет министру полномочия на любом месторождении откладывать разработку и сокращать добычу в целях «полнейшего извлечения запасов».
В Канаде одним из ключевых принципов менеджмента в нефтегазовой промышленности провинции Альберта, максимально способствующим цивилизованной конкуренции, является система предложений цен на нефть и газ, закрепленная законом, которая обеспечивает интерес компаний к разработке различных по характеристике (продуктивности, степени сложности извлечения нефти) нефтегазовых месторождений.
С целью введения подобных принципов в систему налогообложения при нефтедобыче в РФ может быть применена, например, геолого-экономическая ранговая классификация залежей нефти, апробированная при прогнозировании различных технико-экономических показателей, или другие классификации ресурсов углеводородов, разработанные в РФ.
Существенно снижая налоговую нагрузку для работ с трудно извлекаемыми запасами, необходимо оценивать предельную степень «убожества» залежей, которыми следует заниматься. Другими словами, все проекты по работам в сфере малого и среднего бизнеса в сфере разработки сложно построенных, малопродуктивных залежей, работ по повышению нефтеотдачи пластов и ремонта скважин должны иметь технико-экономическое обоснование. Современные информационные технологии позволяют создавать соответствующие базы данных и оперативно осуществлять необходимые многофакторные расчеты.
Как отмечалось, государственная политика США в сфере нефтедобычи ориентирована на долговременное сохранение запасов собственных месторождений и завоз нефти из-за рубежа американскими нефтяными компаниями, добывающими нефть в различных странах или закупающими ее на международных рынках. Роль их технической политики заключается в достижении превосходства технологий, позволяющих американским компаниям первенствовать в тендерах на разведку, разработку и сервисные услуги по всему миру.
Ограничения добычи нефти на собственных месторождениях США увязывают с требованием развития ресурсосберегающих технологий в производствах, потребляющих нефть, для сокращения удельного расхода нефти на единицу продукции. В результате, за счет повышения эффективности использования нефти, в период с 1990 г. по 2000 г. удалось на 18% снизить нефтеемкость ВВП: с 0,126 кг н. э. (нефтяного эквивалента) на 1 доллар ВВП в 1990 г. до 0,103 кг н. э. на 1 доллар ВВП в 2000 г.
Одновременно с ограничениями добычи нефти из высокопродуктивных залежей и применением традиционных технологий предусматриваются программы разработки новых технологий и проведения испытаний для повышения нефтеотдачи пластов. За счет внедрения таких методов удалось повысить добычу нефти с 32,8 млн. т в 1990 г. до 37, 4 млн. т в 2000 г.
Все эти подходы перспективны и для нас. Недостаточное вложение средств российскими нефтяными компаниями в развитие технологий принижает их международный авторитет, сохраняя за ними лишь облик крупнейших поставщиков нефти на международных рынках. Им необходимо активнее выходить с разведкой и разработкой за рубеж и набираться там нового опыта.
В своей же стране, кроме всего прочего, следовало бы в поисках нефти и газа опуститься на несколько более глубокий уровень недр, над разведкой которого ранее «висело табу» – в формации т. н. кристаллического фундамента, метаморфизованных и магматоидных пород.
Владимир ШУМИЛОВ,
кандидат геолого-минералогических наук