Одним из существенных вопросов функционирования отечественного ТЭК является тема "Регион и отрасль". Какие бы не писались законы, очень многое все равно будет зависеть от взаимоотношений нефтегазовых компаний с администрациями субъектов Федерации, от заинтересованности региональных властей в освоении природных богатств. Да и потребители топливно-энергетических ресурсов находятся в регионах.

В преддверии обсуждения в Госдуме РФ кардинально обновленного законодательства о недрах полезно еще раз выслушать мнения представителей регионов. Немаловажно и реально оценить ситуацию с топливным обеспечением регионов страны, а также с газоснабжением. Исходя из этого, "Нефтегазовая Вертикаль" обратилась с просьбой к главам субъектов Федерации, представителям администраций и парламентов регионов, членам Совета Федерации и Госдумы РФ с просьбой ответить на наиболее актуальные, с точки зрения редакции, вопросы по региональным аспектам функционирования отечественного ТЭК.

ВОПРОС "ВЕРТИКАЛИ":
Новая редакция Федерального Закона "О недрах" практически исключает региональные власти из процесса управления недропользованием. Считаете ли вы такую позицию федеральных органов власти рациональной и рыночной? Какие доводы вы могли бы привести в обосновании вашей точки зрения?

Александр ЖИЛКИН, губернатор Астраханской области:
- На мой взгляд, многие положения законопроекта "О недрах" сформулированы излишне обобщенно и не учитывают в должной степени сложившейся практики и устоявшихся норм действующего законодательства. Законопроекту явно не хватает внутренней логики и цельности изложения. Главная проблема, по моему мнению, состоит в том, что в законопроекте практически отсутствует понятие "субъект Федерации", поскольку одно лишь упоминание о том, что представи тель субъекта может быть включен в состав аукционной комиссии, не решает проблемы участия регионов в процессе распределения недр. Если в аукционной комиссии будет 10-15 человек, то что может решить один голос представителя субъекта?

Для реализации законодательства о недропользовании необходимо провести четкую градацию всех имеющихся месторождений, разделив их на группы федерального, регионального и местного значения. Основной целью такого разграничения участков недр является распределение полномочий между федеральным центром и регионами.

Другой спорный вопрос касается выбора форм предоставления прав на пользование участками недр: аукционов или конкурсов. К сожалению, сегодня МПР стремится узаконить только лишь аукционную форму, считая, что аукцион - это хорошо: кто больше заплатил, тот и получает право недропользования, то есть все решает "молоток".

Я, как и большинство моих коллег, считаю, что когда идет речь о крупных стратегических месторождениях, освоение которых потребует комплексного развития целых крупных регионов, включая решение социальных, экологических и инфраструктурных проблем, то конкурсы являются наиболее приемлемой формой. Здесь важнее не одноразовая состязательность цифр, а возможность выбора наиболее целесообразных, эффективных и всесторонне взвешенных проектов.

В целом, законопроект нуждается в существенной переработке, поскольку не отражает решения конкретных проблем недропользования в части изучения недр, воспроизводства запасов, рационального использования минерально-сырьевой базы и т.д.

По моему мнению, важнейшей ближайшей задачей в развитии законодательства о недропользовании следует считать законодательное поощрение инвестиций в геологическое изучение недр на условиях предпринимательского риска. Помимо налоговых льгот, этот комплекс мер должен включать гибкую шкалу налога на добычу полезных ископаемых, обнаруженных и разведанных за счет недропользователя, страхование геологических рисков, максимальное упрощение процедуры лицензирования, включая переуступку прав на месторождения, открытые и разведанные за счет недропользователя. Целесообразно решить вопрос о долевом участии государства в геологических рисках, а также о прямой финансовой поддержке поисков и разведки остродефицитных стратегических видов полезных ископаемых.

Вячеслав ПОЗГАЛЕВ, губернатор Вологодской области:
- Проектом закона РФ "О недрах" предусматривается централизация полномочий по управлению государственным фондом недр на федеральном уровне: недра и содержащиеся в них ресурсы отнесены к федеральной собственности. Это противоречит заложенным в Конституции РФ положениям об образовании единой системы исполнительной власти по предметам совместного ведения (ст.77).

Предлагаемая в законопроекте излишняя централизация полномочий создает дополнительные риски и повышает непрозрачность процедур принятия управленческих решений, снижает заинтересованность органов власти, населения субъектов РФ в эксплуатации расположенных на их территориях участков недр.

Отнесение к полномочиям субъектов РФ распоряжения участками недр местного значения, которые содержат только общераспространенные полезные ископаемые, не отвечает потребностям субъектов РФ в части обеспечения их экономического развития.

Гораздо более эффективным было бы установить градации для выделения участков недр местного значения по количеству их запасов (т.е. мелкие и остаточные месторождения) и отнести право распоряжения мелкими месторождениями к полномочиям субъектов РФ. При таком разграничении каждый уровень государственной власти был бы наделен полноценным объемом полномочий и ответственности.

Владимир ТИХОНОВ, губернатор Ивановской области:
- Вопрос о практическом исключении региональных властей из процесса управления недропользованием с принятием новой редакции федерального закона "О недрах" считаю не совсем корректным. В соответствии с этим законом администрацией Ивановской области 8 апреля 2005 года принято Постановление "О порядке представления права пользования участками недр на территории Иванов ской области", которое позволяет областной администрации непосредственно управлять процессами недропользования на территории своего региона. В частности, осуществлять лицензирование пользования недрами, организовывать и проводить конкурсы (аукционы) на право пользования ими.

Николай КИСЕЛЕВ, глава администрации Архангельской области:
- Если у регионов исчезает мотивация для реализации долгосрочных и сложных в экологическом плане проектов, то такую ситуацию вряд ли можно на звать рыночной. Однако понимаю, что федерация не случайно пошла по пути уменьшения полномочий субъектов РФ в сфере недропользования - для этого были серьезные резоны. И "второй ключ" регионам вряд ли вернут.

Поэтому наиболее приемлемым я считаю выделение в едином госфонде участков недр федерального, регионального и местного значения с закреплением функций управления ими за соответствующими уровнями государственной власти. Думаю, что целесообразно было бы отдать регионам в управление те участки недр, которые содержат месторождения местного значения - мелкие и средние. Это будет рациональным как с точки зрения рынка, так и защиты интересов территории при предоставлении права пользования недрами.

Борис ЗОЛОТАРЕВ, губернатор Эвенкийского автономного округа:
- Успех в реализации крупных недропользовательных проектов, особенно в ТЭК, зависит от оптимизации интересов и усилий государства, региона и недропользователя. Искусственное исключение из этого процесса региональной власти при кажущемся упрощении процедурных вопросов на самом деле противоречит логике рыночной экономики и может привести к целому ряду негативных последствий.

Что нужно от недропользования северному региону:

удовлетворение внутренних потребностей в энергоресурсах с минимизацией транспортных расходов;
рациональная организация недропользования (оптимизация инфраструктурных проектов, создание перерабатывающих производств с учетом интересов территорий, новые рабочие места, участие в социальных программах и т.д.);
минимизация техногенной нагрузки на экосистему;
учет интересов коренных народностей севера.
Крайне проблематично ожидать эффективного решения этих проблем без полноправного участия в процессах недропользования региональных властей.

Егор БОРИСОВ, председатель правительства Республики Саха (Якутия):
- Несомненно, за долгие годы в стране и в республике накоплен значительный опыт в области недропользования. Суще ствующий же законопроект "О недрах" совершенно игнорирует этот опыт. Более того, он направлен на то, чтобы разрушить сложившуюся систему. Это относится к воспроизводству минеральносырьевой базы, рациональному использованию и охране недр, переходу недровых ресурсов в частную собственность ограниченного числа монополистов.

Далее - в этом документе отсутствует такое понятие, как "Государственная геологическая служба России". Служба эта, напомню, имеет более чем трехсотлетнюю историю.

Не обозначены цели и задачи геологического изучения недр на государственном уровне, указаны только полномочия. По сути дела, федеральный центр отказывается от ответственности за дальнейшее развитие минеральносырьевой базы страны и в то же время отстраняет субъекты от участия в этом процессе. Происходит бюрократизация и централизация управления недрами, ограничиваются полномочия субъектов РФ. Таким образом, не создаются условия для привлечения инвестиций в геологическое изучение за счет средств недропользователей и бюджетов субъектов РФ. Высокие ставки экспертизы тормозят оперативный учет и прирост запасов всех видов полезных ископаемых.

Кроме того, происходит нарушение статей 9 и 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым природные ресурсы, находящиеся в совместном ведении, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории. В концепции законопроекта не предусмотрено понятие "участки недр регионального значения".

Происходит изменение системы управления фондом недр, исключены органы местного самоуправления и сокращены полномочия органов государственной власти субъектов РФ. В законопроекте фактически вводится гражданский оборот участков недр, хотя нормами действующего законодательства он прямо запрещен. На наш взгляд, это одна из наиболее "успешных" операций по передаче прав по владению и пользованию участками недр, по существу государственной собственности на недра, в частную собственность. Такой механизм оборота прав пользования может быть применен против интересов Российской Федерации, в том числе иностранными компаниями, что грозит весьма негативными последствиями.

Из процесса управления недропользованием исключены высшие должностные лица субъектов, которые ответственны за социальноэкономическое развитие регионов и избираются по представлению президента Российской Федерации. Исключение субъектов Российской Федерации из отношений в сфере недропользования оставляет только двух участников отношений - органа государственной власти в лице федерального чиновника и недропользователя. Это априори приведет к повышению уровня коррупции, который заложен в механизме передачи прав пользования - как на аукционной, так и на бесконкурсной форме, и особенно в части изменения условий договора.

Борис МАЛЬЦЕВ, председатель Государственной Думы Томской области:
- Ограничение субъектов Федерации в правах и устранение их от решения определяющих вопросов по распоряжению государственным фондом недр уже сейчас приводит к снижению ответственности и заинтересованности органов власти субъектов Федерации в сфере недропользования и, как следствие, ухудшению качества и сокращению минеральносырьевой базы регионов и России в целом.

Законопроект закрепляет дальнейшее сокращение влияния регионов при решении основных вопросов недропользования, что приведет к еще более нерациональному использованию недр, а в перспективе - к потерям федерального бюджета.

Одна из главных проблем, которые возникают при исключении региональной власти из процесса управления недрами - это контроль за полнотой и эффективностью использования недр и экологической ситуацией в регионах. В факелах при добыче нефти в Томской области сгорает более 350 МВт нефтяного попутного газа. Как минимум 200 МВт можно было бы использовать для выработки электроэнергии непосредственно на месторождениях. В этом заинтересована, прежде всего и по сути, - только региональная власть. Кроме того, используя газ для производства энергии, можно было бы обеспечить в интересах региона в соответствии с Киотским протоколом определенную квоту на выбросы для торговли. Сохраняя влияние на управление недрами, региональная власть, используя такие рычаги, как приостановление действий лицензий, могла бы решать и местные проблемы, в т.ч. пополнение бюджета.
Ликвидируя принцип "двух ключей", Центр считает, что тем самым он исключает все "лазейки", позволяющие распределять месторождения "по субъективному мнению чиновников", отдав при этом контроль за недропользованием в федеральные структуры, где сидят те же чиновники.

Александр БЕЛЯКОВ, аудитор Счетной палаты РФ:
- Сразу скажу, я за то, чтобы все наши недра оставались федеральными. Может быть, за исключением лишь мелких месторождений местного уровня. Если мы начнем делить недра, скажем, по субъектному принципу, то России как единого федеративного государства через некоторое время просто не будет. Это первое.
Второе. Я абсолютно не разделяю подхода, когда полностью федерализуется управление недрами, в связи с тем, что в нашей огромнейшей стране никак невозможно полностью всем управлять только из Москвы, в том числе и недрами. Федеральному центру необходимо научиться делегировать свои полномочия на места и обязательно включать в процесс управления региональные власти. Это нужно делать для того, чтобы заинтересовать все уровни власти, все сферы управления в эффективном использовании государственной федеральной собственности.

Приведу пример. Сегодня региональные власти практически ничего не получают от НДПИ. В то же время этот прямолинейный налог, по сути, поощряет крупные компании добывать легкоизвлекаемые запасы, идти "по верхам". Страна несет колоссальные потери. И все это из-за того, что не выполняются технологические требования по добыче полезных ископаемых. Если бы региональные власти в результате этой добычи что-то имели для региона и принимали участие в управлении и контроле, то такого безобразия не было бы. И это конкретный результат отлучения региональных властей от управле ния недрами.

Виктор ОРЛОВ, председатель Комитета СФ РФ по природным ресурсам и охране окружающей среды:
- Региональные власти не исключаются из системы управления. Более того, в какойто части сохраняется и принцип "двух ключей", действовавший ранее. Другое дело: какой объем полномочий предлагается закрепить за органами власти субъектов Федерации. Регионы хотят наделить всеми правами на общераспространенные полезные ископаемые (строительный песок, глина, торф и др.), т.е. на так называемые объекты местного значения. А права на все остальные полезные ископаемые остаются за федеральными органами власти. Тем самым сохраняется принцип "двух ключей". Ведь он распространяется на недра в целом, а не на каждый объект.

Иными словами, остаются два "сейфа", в которых "хранятся" права на пользование недрами. Один - маленький, с одним "замком". В нем - права на общераспространенные полезные ископаемые. "Ключ" от этого "сейфа" - в регионах. Второй "сейф" - большой. Раньше он был с двумя "замками", теперь предлагается и его сделать с одним "ключом". Но этот "ключ" будет находиться в Москве.

Какие коррективы целесообразно внести? Полагаю, следует расширить перечень объектов местного значения, включив в него месторождения всех видов полезных ископаемых, отработка которых по экономическим показателям имеет сугубо местное региональное значение. Такие объекты мы рассматриваем как точки и центры экономического роста муниципального и регионального значения. Кроме того, сюда относятся и объекты жизнеобеспечения. Право же на объекты межрегионального и федеральные значения нужно оставить в федеральном центре, но дать полномочия регионам согласовывать программы их ввода в действие.

Региональным органам власти можно передать и часть полномочий по участию в контроле над использованием объектов федерального значения.

Василий ТАРАСЮК, заместитель председателя Комитета ГД РФ по природным ресурсам и природопользованию:
- Региональные власти не исключаются полностью из управления недропользованием. Во-первых, они имеют исключительные права по разведке, освоению и эксплуатации месторождений общераспространенных полезных ископаемых. Кроме того, региональные власти могут принимать участие в работе конкурсных комиссий по выделению участков других месторождении. Наконец, Федеральное агентство по недропользованию может делегировать часть федеральных полномочий субъектам федерации и оплачивать их исполнение из федерального бюджета.

Вячеслав ТИМЧЕНКО, заместитель председателя Комитета ГД РФ по природным ресурсам и природопользованию:
- В проекте нового закона РФ "О недрах" нашла отражение тенденция укрепления федеральной вертикали власти, что, безусловно, позволит государству обеспечить эффективное управление фондом недр в соответствии с государственными программами геологического изучения недр и воспроизводства минеральносырьевой базы, централизованное регулирование вопросов рационального и безопасного использования и охраны недр.
Вместе с тем, представляется целесообразным введение возможности делегирования части полномочий федерального центра по регулированию недропользования на региональный уровень по распоряжению мелкими и средними месторождениями полезных ископаемых.

Для этого в законе целесообразно установить основные критерии разграничения месторождений на крупные, средние и мелкие, расширив полномочия субъектов РФ в сфере управления и распоряжения средними и мелкими месторождениями полезных ископаемых.

Федеральным органам исполнительной власти, в первую очередь, выгоден ввод в эксплуатацию крупных месторождений с целью пополнения федерального бюджета за счет налоговых поступлений от предприятий, осуществляющих реализацию продукции на экспорт. Экспорт продукции, произведенной на средних и мелких месторождениях, экономически не оправдан и невыгоден, поэтому велик риск того, что эти месторождения в течение определенного времени останутся нераспределенными, в то время как передача полномочий по их управлению непосредственно субъектам РФ, на территории которых они расположены, позволит решить социально-экономические задачи регионов.

Делегирование федеральным центром части своих полномочий по управлению средними и мелкими месторождениями непосредственно субъектам федерации также способствовало бы более рациональному использованию этих участков недр, более эффективному контролю за безопасным ведением работ, охраной недр, поскольку органы власти на местах непосредственно заинтересованы в экологической безопасности и стабильности в своих регионах. В этих же целях представляется целе сообразным и законодательное закрепление участия субъектов РФ в контроле и надзоре за рациональным и безопасным пользованием всеми участками недр, расположенными на их территории.

Рафаэль ГАЛИМЗЯНОВ, заместитель главы администрации Архангельской области:
- Особую озабоченность вызывают попытки законодательного внедрения концепции исключения субъектов РФ из схемы управления месторождениями ценных полезных ископаемых. Проект закона РФ "О недрах" исключает принцип принятия совместных решений о предоставлении в пользование таких участков недр. В связи с этим у регионов исчезает мотивация для реализации долгосрочных и сложных в экологическом отношении проектов и делает практически невозможной защиту интересов территории при предоставлении права пользования недрами.

Тадей МАЗЕПА, заместитель главы администрации Калининградской области:
- Распоряжение участками недр без участия субъекта Федерации, предлагаемое проектом новой редакции закона "О недрах", является нарушением статей 11 и 72 Конституции РФ.

 В условиях, когда около 80% от общего количества месторождений обеспечивают только 15-20% суммарной добычи любого вида минерального сырья, целесообразно отнести часть минеральносырьевой базы всех видов полезных ископаемых на региональный уровень.

Отнесение таких месторождений к участкам недр местного значения, находящихся в ведении субъектов РФ, позволит принципиально пересмотреть численность и затраты на содержание соответствующих федеральных органов в сфере недропользования и их территориальных подразделений. Это в полной мере соответствует усилиям руководства страны в создании эффективной вертикали власти.

Николай СВЕШНИКОВ, министр промышленности и энергетики Самарской области:
- Российское недропользование - вопрос очень деликатный. Решение его должно быть последовательным и сбалансированным. Изменения и дополнения ФЗ "О недрах" устанавливают, что полномочия федеральных органов исполнительной власти по регулированию отношений в сфере недропользования значительно расширяются. Это должно позволить государству более эффективно управлять использованием ресурсов в соответствии с долгосрочной стратегией, средне и кратко срочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Так, например, новая редакция сокращает сроки подготовки конкурсов и аукционов на право пользования недрами, что ускоряет введение в разработку новых месторождений. За недропользователями признано право на разведку и последующую разработку открытых ими месторождений. Предусматривается возможность продления, по инициативе пользователя, срока пользования участком недр (если необходимость обоснована) и при условии отсутствия нарушений условий данной лицензии.

Эти и другие новшества имеют практическую значимость, стимулируя привлечение частных инвестиций и восполнение ресурсной базы нефтегазодобывающей промышленности, но следует учитывать, что закон не окончателен и ведется дальнейшая проработка нормативных актов и поправок.
Надеюсь, что нормативная база новой редакции ФЗ "О недрах" и эффективная деятельность федеральных органов исполнительной власти при его реализации приведут к снижению и искоренению коррупционных проявлений в сфере недропользования, тем самым усилится потенциал государства для развития.

Изменения федерального законодательства, которые предполагаются закрепить в новых редакциях закона РФ "О недрах", Лесного и Водного кодексов РФ, окажут позитивное влияние на отношения в сфере развития и использования природноресурсного потенциала области. Поэтому большое значение приобретает обеспечение максимально полной и эффективной реализации оставшихся у Самарской области полномочий в сфере использования и воспроизводства природноресурсного потенциала.

Андрей ТРУБИЦЫН, начальник департамента развития предпринимательства и реального сектора экономики администрации Томской области:
- В регионах не совсем понимают, почему нас отлучают от совместного управления недрами. Между прочим, норма совместного ведения недрами заложена в Конституции РФ. Возникает вопрос: как руководство области может отвечать за ее развитие, если ее недрами будут управлять другие. Закон "О недрах" хоть и новый, но старую проблему оставляет: он подавляет мотивацию к привлечению инвесторов на территорию.

На деле у нас с советских времен, с начала 1960х годов, когда начали в промышленных масштабах добывать нефть в Западной Сибири, рядом с богатейшими месторождениями сохранились массивы ветхого и аварийного жилья. Бездорожье, запущенная социальная сфера соседствуют с фонтанами из нефтедолларов. Закон "О недрах" писался долго, в условиях, когда шла активная централизация власти. Но ситуация изменилась. Властная вертикаль выстроена, регионы в нее встроены и пришла пора наделять их полномочиями. Необходим баланс интересов федерального Центра и регионов.