С новой редакцией закона «О недрах» продолжают происходить странные метаморфозы. Глава Министерства природных ресурсов Юрий Трутнев заявил, что на этой неделе документ направят на рассмотрение в Госдуму. А в Минпромэнерго «Профилю» сообщили, что в ближайшие дни законопроект должно получить правительство — лишь после этого в мае он будет направлен в парламент.
Еще в марте нынешнего года, после первого рассмотрения новой редакции законопроекта «О недрах» на заседании кабинета министров, Михаил Фрадков тоже говорил о том, что «до 17 апреля документ должен быть представлен в правительство, чтобы его можно было внести в Госдуму».
Как заявил «Профилю» глава департамента государственной политики и регулирования в области природопользования Министерства природных ресурсов Сергей Федоров, новую редакцию закона планируется принять до конца 2005 года. Причем второе чтение, в ходе которого вносятся основные поправки, скорее всего, состоится не раньше осени.
Путаница в сроках представления новой редакции закона в парламент — не единственное туманное пятно в истории с этим документом.
Как известно, с 2003 года ответственным за подготовку законопроекта «О недрах» являлось Минэкономразвития (МЭРТ). С конца 2004 года его сменило Министерство природных ресурсов (МПР), однако сведения о степени влияния МПР на работу по подготовке закона довольно противоречивы. Например, как сообщили «Профилю» источники в Минпромэнерго и комитете Госдумы по природным ресурсам и природопользованию, документ по-прежнему разрабатывается не столько МПР, сколько МЭРТом.
Между тем замглавы департамента ТЭК Минпромэнерго Виталий Караганов и глава рабочей группы Центра стратегических разработок (участвует в подготовке закона. — «Профиль») Владимир Милов убеждены, что текст пишет МПР, правда, за основу взяты идеи ведомства Германа Грефа.
Красный свет?
Как бы там ни было, основная интрига этого законопроекта заключается в том, изменит ли государство систему доступа к недрам (в первую очередь к разработке нефтяных и газовых месторождений. — «Профиль») для зарубежных игроков. Ведь еще не так давно глава МПР Юрий Трутнев выступил с заявлением о том, что присутствие иностранцев в компаниях, владеющих лицензиями на разработку и освоение углеводородных месторождений, должно быть миноритарным. По словам источника «Профиля» в МЭРТе, «прозрачные намеки» об ограничении участия зарубежных компаний в получении прав на разработку российских ресурсов исходили из кремлевской администрации. Кстати, в ныне действующем законе «О недрах» подобных запретов нет. Хотя де-факто получается так, что иностранцы по разным причинам доступа к наиболее интересным ресурсам все равно не получают. Достаточно вспомнить, что в начале апреля глава Федерального агентства по недропользованию Анатолий Ледовских сообщил, что аукционы по Лодочному месторождению в Красноярском крае, а также по месторождениям им. Требса и Титова в Ненецком АО отменены, посколькусегодня нет законодательной системы длятого, чтобы работать с иностранцами. Под последними подразумевалась российско-британская ТНК-ВР, подавшая заявки на участие во всех трех аукционах.
Напомним, изначально Юрий Трутнев обещал, что МПР определится с понятием «стратегические месторождения», доступ к которым будет ограничен для иностранных компаний. Однако, как рассказал «Профилю» источник вМПР, объяснений, что это за запасы, скорее всего, ждать не стоит. Чтобы избежать лишних конфликтов на стадии подготовки законопроекта, список «стратегических месторождений», в составлении которого примут участие и региональные власти, отдельным постановлением утвердит правительство. Судя по всему, решения о том, какой иностранной компании разрешить претендовать на получение лицензии, а какой — нет, будут приниматься властями в каждом конкретном случае отдельно.
Иностранцам пока остается лишь уповать на благоразумие российских властей и депутатов. Как заявил «Интерфаксу» глава российского подразделения Royal Dutch/Shell Джон Барри: «Не думаю, что Россия действительно сделает что-нибудь, чтобы запретить иностранным компаниям разрабатывать недра». А президент ТНК-ВР Роберт Дадли говорил на Российском экономическом форуме в Лондоне о том, что поправки в закон «О недрах» станут «показательными в отношении России к иностранным инвестициям в нефтяную отрасль». «Само стремление государства контролировать стратегические запасы понятно, но пока не ясно, какие месторождения можно считать стратегическими», — подчеркнул он.
Стратегические запасы
С идеей создания государственного резервного фонда «стратегических месторождений», которые российские компании получали бы на льготных условиях, первым выступил «Газпром». Минпромэнерго, в отличие от МПР, не возражало против инициативы монополии, но в результате этот пункт в законопроекте прописали очень осторожно: документ позволяет разработать порядок внесения в этот список месторождений, а не дает перечень таковых.
Еще один щекотливый вопрос: как будут продаваться лицензии на месторождения? В действующем законе значится, что компании могут получить недра в ходе конкурса или аукциона. Однако в новом законопроекте в качестве единственного механизма продажи прописан лишь аукцион. Все тот же «Газпром» пытался пролоббировать введение конкурсов с аукционным окончанием (на первом этапе конкурируют проекты разработки месторождений, победители выходят во второй тур, а затем проходит сам аукцион по принципу «кто больше заплатит». — «Профиль»), но это у монополии не получилось.
Для «Газпрома» выгоднее было получить конкурс с аукционным окончанием потому, что это значительно упростило бы процесс создания альянсов с другими компаниями для разработки месторождений. Монополия могла бы со своей стороны предложить проект разработки, а ее партнер должен был бы заплатить за покупку.
Помимо списка «стратегических месторождений» должен появиться и перечень месторождений «федерального значения» — в случае, если останется без изменений соответствующий пункт новой редакции закона «О недрах». Таким образом власти попытаются решить одну из ключевых проблем — оставлять или нет за регионами право распоряжаться, например, нефтегазовыми месторождениями.
По словам Сергея Федорова, в действующем законе «О недрах» региональные власти имели это право совместно с федеральными (так называемый принцип «двух ключей». — «Профиль»), пока в соответствии с прошлогодней инициативой МПР, внесшего поправки в действующий закон, не потеряли его. В законопроекте достижение прошлого года будет сохранено, но центральная власть станет распоряжаться только запасами, вошедшими в список месторождений «федерального значения».
Гражданские отношения
Еще одно новшество законопроекта — введение вместо лицензий на право пользования месторождениями договоров между МПР и компаниями. Смысл его заключается в том, что отношения властей и недропользователей в случае принятия новой редакции закона можно будет регулировать с помощью Гражданского кодекса, в который предполагается внести дополнения, связанные с появлением договоров недропользования. Это должно облегчить положение МПР по крайней мере в тех случаях, когда возникает необходимость наказать компании за несоблюдение условий проекта разработки месторождения. Ведь, по словам Владимира Милова, до сих пор механизм использования санкций в отношении недропользователя четко не был прописан нигде.
Сегодня нефтяные компании отчитываются об объемах добычи перед Центральной комиссией по разработке. Однако ни в действующем законе «О недрах», ни в других нормативных и законодательных актах не содержится объяснений по поводу того, какие нарушения проекта разработки месторождения могут стать причиной изъятия лицензии или взыскания штрафа с компании. Как рассказал источник «Профиля» в комитете Госдумы по природным ресурсам и природопользованию, нет указаний и о том, что компании должны заранее согласовывать изменения по объемам добычи на месторождениях. В результате это зачастую делается задним числом.
По словам Сергея Федорова, в новой редакции закона «О недрах» оговаривается, что при несоблюдении предварительных сроков ввода месторождения в эксплуатацию или нарушении условий договора аукционное соглашение с недропользователем может быть расторгнуто. При этом в новой редакции также предусмотрено, что расторжение договора с компанией возможно провести только через суд, чего действующий закон «О недрах» не предполагает.
Как рассказывает Сергей Федоров, содержание проекта разработки запасов будет регулироваться министерством при проведении аукционов и заключении договоров. В предлагаемом законопроекте прописано, что в соответствии с договором компания, получившая месторождение, обязана представить в определенные сроки проект разработки. Если срок истек, а проект не готов, с компании будет взыскан штраф. Если же утвержденный МПР проект разработки будет изменен и не согласован с властями, недропользователю также придется заплатить штраф государству. Однако компании все равно не будут обязаны согласовывать изменения проекта добычи заранее и, скорее всего, продолжат делать это задним числом.
Что же касается действующих лицензий, по которым компании сегодня разрабатывают месторождения, то, согласно новой редакции, нефтяники имеют право не только сохранить, но и при желании продлить срок их действия. Соответственно, в отношении этих «старых» лицензий будут действовать прежние правила изъятия: лицензия может быть отозвана у недропользователя лишь в случае выявления Министерством природных ресурсов существенных нарушений проекта разработки.
Интересно отметить и то, что российские нефтегазодобывающие компании, за исключением «Газпрома», принимали весьма пассивное участие в подготовке новой редакции закона «О недрах». Как подчеркнули источники «Профиля» в Минэкономразвития и думском комитете по природным ресурсам и природопользованию, создавалось ощущение, будто компании, скорее, пытались законсервировать существующую ситуацию. Собеседники предполагают, что столь низкий интерес со стороны нефтяников обусловлен тем, что в новом законопроекте не предусматривается практически никаких изменений в регулировании взаимоотношений между государством и недропользователями по уже переданным в эксплуатацию месторождениям. 