Побывав в октябре на докладе у президента, министр природных ресурсов Юрий Трутнев так и не дал твердого ответа на прямой вопрос Владимира Путина о перспективах прохождения через Госдуму закона о недрах. "Во всяком случае, мы должны приложить к этому усилия. Я думаю, что это возможно сделать", – осторожно заметил тогда министр.
Зная о пристрастии чиновников, отчитывающихся перед главой государства, к преувеличенному оптимизму, можно предположить, что дела с законом о недрах продвигаются у правительства не лучшим образом. И это предположение не далеко от истины.
Правда, за последние недели ситуация несколько изменилась в пользу правительства. И накануне обсуждения законопроекта на пленарном заседании Госдумы в первом чтении, которое запланировано на начало ноября, шансы благоприятного для министерства исхода голосования выросли до "50 на 50".
При этом законопроект мало кому нравится, а польза от его принятия, по мнению подавляющего большинства специалистов и экспертов, по меньшей мере, сомнительна. Таким образом, депутатам придется выбирать между оценками "два с плюсом" или "три с минусом".
Очевидно, что при любом исходе такого голосования окончательная редакция нового закона о недрах будет сильно отличаться от нынешнего текста: если законопроект и будет принят, то с очень серьезными оговорками, с протокольно оформленными рекомендациями по совершенствованию закона ко второму чтению. А "неуд" в первом чтении будет означать, что работу над законопроектом опять (в который уже раз?) придется начинать "с чистого листа". В этом случае принятие закона может затянуться на годы.
Теоретически только "неуд" и дает шанс сформировать-таки по настоящему эффективное законодательство в сфере недропользования. Но это – журавль в небе: неизвестно, что получится, а времени будет потрачено очень много. В то же время удовлетворительная оценка, хотя и отрезает путь к ревизии не во всем бесспорных концептуальных положений будущего закона, но позволяет надеяться, что пока еще сырой законопроект удастся достаточно быстро довести до ума. (Если, конечно, правительственные чиновники все же снизойдут до конструктивного диалога со специалистами, во что пока верится с трудом).
Однако в отсутствие непримиримых противников и неистовых сторонников правительственного законопроекта депутатам, вероятнее всего, придется руководствоваться житейской мудростью. А она, как известно, гласит: "лучше синица в руках, чем журавль в небе". Поэтому можно ожидать, что в первом чтении законопроект будет принят. И это станет еще одним крутым поворотом в судьбе проекта, который поначалу имел неплохие перспективы стать законом еще до конца текущего года, а затем едва избежал участи оказаться в корзине.
Согласно действующему законодательству законопроект возвращается на доработку, если против него высказались не менее 30 субъектов федерации. При этом отрицательным отзыв считается лишь в том случае, если против принятия законопроекта выскажутся и законодательный, и высший исполнительный органы государственной власти субъекта федерации.
Таким образом, регионы имели возможность не просто высказать свое мнение о законопроекте, но и реально повлиять на его судьбу. Причем, именно регионы, у которых федеральный центр отбирает новым законом остатки полномочий в сфере недропользования, традиционно считаются главными оппонентами правительственной концепции закона о недрах.
Но революции не случилось. Согласно данным, обобщенным в аппарате Комитета ГД по природным ресурсам и природопользованию по состоянию на 10 октября, лишь 10 из 89-ти субъектов федерации однозначно высказали свое отношение к правительственному проекту закона о недрах: 2 "за" и 8 "против". Хотя соотношение содержательных ответов и не в пользу законопроекта, оно никак не повлияет на его судьбу, т.к. для отклонения закона требуется не менее 30-ти "черных шаров" от регионов.
Любопытно, что проект закона поддержали обе ветви власти Тюменской и Омской областей, а также законодатели Ямало-Ненецкого автономного округа. Не отозвались на призыв высказать отношение к судьбоносному для регионов законопроекту губернаторы и парламенты Ханты-Мансийского и Ненецкого автономных округов, Оренбургской и Томской областей, президент и депутаты Татарстана.
Отважились официально оформить свое отрицательное отношение к правительственному законопроекту лишь власти Якутии, Башкортостана, Удмуртии и Хакассии, Ставропольского и Хабаровского краев, Иркутской и Костромской областей.
Можно заметить, что предварительные результаты официального опроса резко контрастируют с теми мнениями, которые представители большинства субъектов федерации высказывают приватно и даже с трибун всевозможных конференций и собраний. Похоже, административная реформа уже приносит плоды: одни губернаторы уже надежно встроены в вертикаль власти, другие прилежно готовятся к сдаче главного экзамена на лояльность Центру.
Как бы то ни было, но Комитету ГД по природным ресурсам и природопользованию удалось создать условия для демократичного обсуждения законопроекта. И уже за одно это он достоин уважения. Теперь регионам некого винить в том, что у них отбирают сколь либо существенные рычаги влияния в сфере недропользования.
Так чем же не устраивает специалистов правительственный законопроект о недрах? На докладе у президента Ю.Трутнев обозначил блок базовых проблем следующим образом: распределение полномочий с регионами, переход от конкурсов исключительно к аукционам, а также переход к гражданско-правовой модели.
Действительно, именно эти положения правительственного законопроекта вызывают наиболее активную полемику. Но это не вся правда. Рабочая группа Комитета ГД по природным ресурсам и природопользованию посвятила детальному изучению законопроекта 8 заседаний. Обобщая прозвучавшие на них критические замечания специалистов и экспертов, приходишь к выводу, что претензии к законопроекту много серьезнее и глубже, нежели несогласие по частным вопросам.
Во-первых, законопроект лишен четких содержательных ориентиров: не понятно, какие практические задачи он должен решить (много разговоров о централизации управления и о переходе к гражданско-правовой модели, но это лишь средства достижения цели – какой?).
Во-вторых, взяв курс на рыночные механизмы регулирования недропользования, авторы законопроекта напрочь проигнорировали вопросы экономического стимулирования деятельности недропользователей, а без этого закон получится декларативным и, скорее всего, не поможет улучшить ни состояние минерально-сырьевой базы, ни эффективность использования невозобновляемых природных ресурсов.
В-третьих, законопроект отнюдь не самодостаточен: его функционирование должны обеспечивать около полутора десятков базовых подзаконных актов; когда они появятся и как будут решать пунктиром обозначенные в законопроекте задачи – вопрос открытый. На примере закона о СРП можно убедиться, что подготовка необходимого пакета правительственных документов может тянуться годами, а без них закон нежизнеспособен.
Наконец, в-четвертых, судя по тексту, к законопроекту основательно приложили руку активные и изобретательные дилетанты. В результате документ пестрит изумляющими профессионалов формулировками и экзотическими новациями, зато некоторые действительно важные сферы регулирования отсутствуют напрочь.
Созданная при Комитете ГД по природным ресурсам и природопользованию рабочая группа по закону о недрах подготовила уточненный вариант законопроекта, который Комитет направил в МПР России.
"Это не альтернативный законопроект, – поясняет председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова. – Это попытка доработать правительственный вариант с учетом рекомендаций предыдущих парламентских слушаний по закону о недрах, аргументированных пожеланий специалистов и экспертов".
В доработанном варианте более четко определены задачи государства как собственника недр в сфере воспроизводства, комплексного и эффективного использования минерально-сырьевой базы, предложены принципы реализации публичных функций государства.
В обновленный законопроект включены конкретные предложения по значительному повышению роли субъектов федерации при регулировании отношений недропользования. В частности, к компетенции регионов предложено отнести не только месторождения общераспространенных полезных ископаемых, но и основных видов минерального сырья с ограничением их размеров (по нефти – до 5 млн т, по газу – до 250 млрд куб.м).
В пику договорной форме передачи прав на недра, думские эксперты предлагают сохранить систему лицензирования. Однако, в отличие от существующей практики, лицензии отводится учетно-удостоверительная роль, а условия пользования недрами предлагается устанавливать в лицензионном соглашении.
Комитет Госдумы предлагает сохранить в законе возможности для конкурсного распределения недр, а также узаконить конкурсно-аукционную систему. Предложены и критерии для определения того или иного механизма в зависимости от горно-геологических характеристик участка недр, степени его изученности, планируемых технологиях извлечения полезного ископаемого.
Кроме того, в доработанном законопроекте заложены основы для применения дифференциации налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических и рентных особенностей каждого конкретного месторождения.
Следует признать, что на этот раз МПР России не проигнорировало инициативу Госдумы РФ. Достаточно быстро в Комитет пришел ответ, подписанный министром Юрием Трутневым.
В нем говорится, что предоставленный материал является альтернативной версией правительственного законопроекта. Которая, к тому же, "подготовлена с нарушением юридической техники, не имеет четкой концепции регулирования отношений недропользования, содержит множество внутренних противоречий". К тому же, по мнению министра, представленная версия законопроекта не решает декларируемые задачи и противоречит концепции правительственного законопроекта.
Отвергнув все принципиальные предложения Комитета, министр согласился рассмотреть и проработать лишь поправки, касающиеся определения границ участков недр, а также частично использовать предложения, касающиеся основных понятий, используемых в законопроекте.
А в целом, "МПР России не считает возможным учесть предложения, изложенные в представленной версии законопроекта", в ходе доработки правительственного варианта.
Попытка начать конструктивное взаимодействие по законопроекту провалилась. Ситуация вернулась к банальному "перетягиванию каната".