Интервью с Всеволодом Гавриловым, заместителем директора департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования МЭРТ

С сентября профильные министерства (МЭРТ, Минпромэнерго, МПР и Минфин) ведут серьезную дискуссию о шельфе. Работа специально созданной для этого межведомственной комиссии (МВК) будет продолжаться до ноября, когда ее результат - концепция по освоению шельфа - будет представлен в правительство.

Об узловых вопросах обсуждений, начиная от стратегического вопроса - нужно ли вообще осваивать шельф, и заканчивая рабочими - условия привлечения иностранцев, совершенствование законодательства, стимулирование ГРР в интервью "Вертикали" рассказал представитель Минэкономразвития РФ Всеволод ГАВРИЛОВ, заместитель директора департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования.

Ред.: Всеволод Валерианович, сейчас идут активные обсуждения готовящейся концепции по шельфу, которую МВК внесет в Правительство в ноябре. Одним из узловых вопросов освоения шельфа является стимулирование недропользователей в проведении геологического изучения ресурсов. Какой позиции придерживаются в этом вопросе члены МВК из различных ведомств?

В.Г.: Чтобы ответить на этот вопрос и предупредить формулировку последующих, я сразу же оговорюсь, что цель МВК - это выработка методологии, содержащей анализ рисков, преимуществ освоения шельфа и подготовка на этой основе для правительства консолидированной модели освоения шельфа.

В вопросе стимулирования разведочных работ мы исходим из того, что мировая практика устанавливает определенные преференции для участников этого процесса, причем разными способами в разных странах.

Первый вид стимулирования осуществляется преимущественно через систему госзаказа, когда государство на подрядных или иных основаниях поручает недропользователю проведение работ по разведке полезных ископаемых - такая практика применяется в странах Юго-Восточной Азии и частично она была применена в Норвегии.

Есть другая практика, применяющаяся в ряде африканских стран: на инвестора, который получил права пользования отдельным участком, возлагаются обязательства исследовать достаточно большую прилегающую территорию, иными словами, происходит так называемое обременение существующего недропользователя. При этом работы проводятся на средства инвестора, который, открыв месторождение, претендует на получение права пользования этим участком. Это не всегда удобно, потому что, продав это месторождение с торгов, государство может получить гораздо более выгодные условия, чем те, которые оно вынуждено принять по факту от инвестора.

Существует третья практика, характерная для североамериканского законодательства, когда права пользования участков недр даже в условиях неопределенности сведений о запасах передаются в пользование, как правило, через аукцион. Вместе с тем, инвестору даются некие вычеты по налогообложению на этапе добычи, в частности, существует различная ставка роялти в США для шельфа и сухопутной части.

 В настоящее время проводится анализ того, какая из этих моделей или их комбинация будет выбрана. МПР и МЭРТ представили членам комиссии методологию оценки рисков, и данный вопрос еще будет обсуждаться. Это первая фаза работы, которую проделала МВК. Для дальнейшей работы нам бы хотелось получить от других рабочих групп результаты их анализа.

Ред.: Видимо, можно с высокой степенью вероятности прогнозировать, что в вопросе стимулирования ГРР МВК остановится не на конкретной модели из тех, что вы перечислили, а на неком их синтезе...

В.Г.: Да, вряд ли это будет жесткая модель... К тому же, есть модели, которые конфликтуют друг с другом. Например, объединить в одной точке пространства модель подрядных организаций для проведения работ по региональному изучению одновременно с моделью предоставления прав пользования по факту открытия невозможно.

Поэтому на первом заседании МВК в начале сентября была высказана следующая мысль, очень интересная, на мой взгляд: может быть, стоит применять эти модели дифференцированно в зависимости от региона шельфа. Ведь степень изученности различных шельфов (арктического, южных морей, cахалинского) разная, природно-климатические и геологические условия разные, инфраструктурные и маркетинговые условия разные... Невозможно сравнивать модель развития шельфа Азовского моря с моделью экономического развития моря Лаптевых. Ни в одной стране мира нет такой дифференциации шельфа, кроме США - и то Штаты имеют разный режим на Аляске и в Мексиканском заливе.

Поэтому идет речь о том, что, возможно, имеет смысл эти модели управления настраивать на различные регионы шельфа. МВК согласилась с тем, что дальнейшие дискуссии мы будем продолжать под углом дифференциации по регионам.

Ред.: Подобная дифференциация наводит на мысль, что для освоения шельфа северных морей, в том числе и для проведения ГРР, явно должна быть применена схема, в которой в той или иной форме будет присутствовать частный капитал. Ведь государство на эти цели выделяет до 10% от потребности...

В.Г.: Не уверен, хотя есть много аргументов в пользу такого подхода. Приведу пример: затраты на проведение разведочных работы в Баренцевом море и море Лаптевых существенно различаются. А что касается денег, если будут созданы благоприятные условия для освоения шельфа, деньги найдутся: те финансовые потоки, которые будут сгенерированы освоением Приразломного и Штокмановского месторождений, могут быть направлены на дальнейшую разведку шельфовой акватории. Новые месторождения можно выставлять на продажу за очень высокую цену. Поэтому это еще вопрос - какая модель получится в конечном итоге...

Ред.: Уже сегодня иностранные компании многих стран проявляют живейший интерес к участию в освоении российского арктического шельфа. Каково видение МВК по условиям доступа иностранцев к шельфу, на каких условиях они могут привлекаться?

В.Г.: По этому вопросу у нас с коллегами достаточно простая позиция. Общий режим недропользования не дифференцирует структуру капитала недропользователя. Большинство национальных режимов в мире, даже самая либеральная экономика США, предполагает обязательное резидентство недропользователя, т.е. существует условие обязательной регистрации компании на территории недропользования. Скорее всего, такая норма будет принята сейчас и в новом законе "О недрах". Она абсолютно необременительна.

Другой вопрос - ограничение структуры капитала. Если говорить в целом по углеводородным месторождениям России (не только по шельфу), мы считаем, что по некоторым месторождениям правительству необходимо дать полномочия на принятие решений, при которых возможно ограничение участия иностранного капитала в компании-операторе. Причем, опять же, этот прием будет рассматриваться как исключение из правил, а не как правило, вот это очень важный момент. Подобная тактика будет применяться в единичных случаях.

Что касается шельфа, возможность применения данного подхода только изучается. Мы думаем, что если он и будет применен, то также в единичных точечных случаях, которых не будет более десятка.

Ред.: Каков контекст обсуждений МВК особого режима недропользования - СРП? Как настроить этот инструмент для эффективной работы на шельфе?

В.Г.: На сегодняшний день режим СРП - тот, который установлен нашим законодательством, - чрезвычайно затруднителен для администрирования, и, конечно, он требует дополнительной юридическо-правовой доработки. Бытует заблуждение, что СРП - это льготный налоговый режим. Это не так. СРП - это способ законодательного оформления специфического режима, при котором налоги замещаются разделом продукции.

В ходе обсуждений на заседании МВК возникла идея попробовать точечно настроить режим СРП под возможности работать на шельфе. При этом не надо забывать, что СРП - это закон отсылочного действия, и для того чтобы его настраивать, надо понять, какой инструментарий мы хотим применять и в какой последовательности. Поэтому, скорее всего, если режим СРП будет модифицирован, то дальше по нему будет проводиться какая-то настройка: то ли применять его вообще на всей континентальной части, то ли сконцентрировать на шельфе.

Член комиссии замминистра природных ресурсов Иван Глумов предложил сделать специальный закон по шельфу, который интегрировал бы в себе всю правовую обойму, и тем самым оставить возможность реализации СРП по континентальной части. По этому предложению идут активные обсуждения.

 Ред.: Ю.Трутнев предложил создать для освоения шельфа Национальную шельфовую компанию. Прорабатывается ли такая возможность и что может представлять собой подобная компания?

В.Г.: Ряд стран в мире используют институт уполномоченных компаний, причем используют по-разному. Существует, позволю себе некоторую терминологическую вольность, китайско-индонезийско-малазийская модель, когда государство уполномочивает компанию организовывать работу на шельфе от имени государства: эта компания распределяет подряды по геологическому изучению, заключает контракты с другими недропользователями и т.д.

По другой модели, например, Норвегия после 1992 года, государство своим решением "вставляет" в качестве участника консорциума (соинвестора) свою уполномоченную компанию.

До 1992 года Норвегия применяла смешанную модель: с помощью этой компании она и распределяла ресурсы (считалось, что компания более гибка в этом вопросе, чем государство в целом), и участвовала в проекте. Но это была внутриконфликтная ситуация, поэтому было решено отказаться от распределения ресурсов через институт уполномоченной компании.

На российской почве также возможен синтез этих схем. Самое главное понимать цель: зачем нам нужно создание такой компании. Цель "усиленного" участия государства в освоении шельфа (независимо от того, какая это будет модель) - максимизация доходов и минимизация рисков.

Ред.: Всеволод Валерианович, все вопросы, о которых мы сейчас ведем речь, основываются на факте, принимаемом как данность: шельф - регион стратегического значения, и он будет осваиваться. Однако нефтегазовое сообщество ведет обсуждение и того, нужно ли нам вообще осваивать шельф, прежде всего шельф арктических морей. К какому исходу могут привести подобные дискуссии и нужно ли действительно выходить на шельф в обозримой 10-15-20-летней перспективе?

В.Г.: Это крайне сложный вопрос. Во-первых, я начну с того, что в действующем налоговом режиме российский шельф, скорее всего, будет неконкурентоспособен. Расчеты, сделанные на модельных месторождениях, показали, что в России при освоении шельфа доля государственных изъятий (government take) будет достигать 100%. На этом фоне инвестиции в шельф не пойдут. Поэтому, если мы хотим осваивать шельф, мы обречены менять режим goernment take.

Второй принципиально важный вопрос - а стоит ли нам осваивать шельф? Эксперты рабочей группы сказали, что нужно. Комиссия своего окончательного ответа еще не дала. В основу рассуждений по этому вопросу положено два принципа.

Первое. Если не будем осваивать шельф (т.е. откажемся от подготовки уже сегодня исследовательской и нормативно-правовой базы), сохраним ли мы действующее присутствие на международных товарных рынках нефти? Рабочая группа по экономике выдала свою рекомендацию: без освоения шельфа Россия рискует потерять даже существующее присутствие на нефтяном товарном рынке.

 Существует и второй фактор, который мы сегодня недооцениваем, но который "хлопнет" по нам через несколько лет. Сейчас мы вошли в новую ценовую полку энергоносителей - $40-50 за баррель (ранее она была $15-20 за баррель). Сразу оговорюсь: $70 за баррель нельзя считать новой ценовой полкой, поскольку это эта цена является биржевым индикатором, а на бирже продается менее 2% всей мировой нефти: это копеечные суммы по сравнению с общемировыми объемами. Большинство компаний планируют свои инвестиции исходя из предполагаемого тренда $35-40 за баррель.

 Ред.: К чему это уже привело и чего, на ваш взгляд, следует ожидать?

В.Г.: Новая ценовая полка уже привела к техническому дефолту в Индонезии, где существуют регулируемые цены на бензин, поскольку страна - нетто-импортер. Взметнулись цены на бензин и в США, Европе. Поэтому сегодня возникла необходимость скорейшего перехода на альтернативные виды топлива и снижение зависимости от нефти. Мы считаем, что в течение года-полутора-двух тема альтернативных видов топлива станет весьма актуальной: эти вопросы будут обсуждаться на заседании "большой восьмерки" (G8). В августе президент Буш подписал закон об энергоэффективности, в содержании которого обозначена необходимость развития альтернативных видов моторного топлива и обозначена стратегия всяческой их поддержки.

Понятно, что перейти на новые виды моторного топлива быстро не удастся. Но рынок живет не товаром, а ожиданием товара. Поэтому, как только появится ожидание товара, возможно возникновение ценовых скачков на рынке первичных энергоносителей, в том числе, в сторону понижения. До недавнего времени ценовые показатели по альтернативным видам топлива были на 50- 60-70% выше, чем у обычных топлив. Но новая ценовая полка уже выровняла это соотношение: теперь использованию альтернативных видов топлива препятствует только отсутствие масштабного производства и инфраструктуры для использования.

Ред.: Т.е. кто не успел, тот опоздал?

В.Г.: Именно так, ведь что такое шельф с точки зрения сроков освоения? Это десять и более лет инвестиций, возврат вложенного капитала через 15-20 лет. На таком временном горизонте можно только гадать, планировать же чрезвычайно затруднительно. Следует очень внимательно подходить к вопросу формирования фонда резервных месторождений, принимая во внимание возможность их последующей мобилизации в короткий промежуток времени. Таким образом, исследования рабочей группы по экономике показали, что шельф осваивать нужно. А МВК и правительство будут исходя из наших гипотез и прогнозов принимать окончательно решение.

Ред.: Интересно, повлияет ли решение не осваивать шельф (если оно будет принято) на добычу на Штокмановском месторождении в Баренцевом море, по которому "Газпром" уже "назаключал" ряд партнерских соглашений с иностранцами?

В.Г.: Ни в коем случае. Тем более что такое решение еще не принято. "Газпром" ведет достаточно рациональную политику по привлечению партнеров, и можно пожелать только скорейшего начала освоения.