В ходе российской административной реформы природоохранные и природоупотребительные функции органов госвласти переплелись самым причудливым образом. В полном соответствии с американским образцом
По первоначальному плану административной реформы, задуманному еще при Михаиле Касьянове, контроль за отечественными недрами должен был целиком перейти к Министерству природы и энергетики. Что, наверное, имело свои резоны: энергия, как известно, получается за счет эксплуатации природных ресурсов. Но победила логика сторонников радикального разделения функций: радение о сохранности лесов, земель и рек и использование их в хозяйственных целях должны проходить по разным ведомствам. Но полной чистоты эксперимента добиться все-таки не удалось. Причина в том, что авторы реформы и в этом случае заимствовали соответствующую американскую структуру – по слухам, Дмитрий Козак несколько недель провел в США, изучая опыт коллег. Министерства-близнеца российского Минприроды в Америке не обнаружилось – вопросами природопользования и охраны окружающей среды там (как теперь и у нас) занимаются несколько органов исполнительной власти. В США это МВД, минсельхоз, министерство энергетики и агентство по охране окружающей среды. Но если взглянуть на структуру входящих в них ведомств второго эшелона – соответствующие бюро, агентства и службы, – аналогии с российской системой распределения "природоведческих" функций просматриваются прямые. С одной лишь разницей: в США их главным куратором является МВД, у нас – Минприроды. Весь вопрос в том, удастся ли нашему куратору столь же эффективно взаимодействовать с другими профильными ведомствами, как это до сей поры удавалось его американскому визави.
Минприроды с плюсом
В соответствии с положением о министерстве, в самом Минприроды будут работать 370 человек. При этом три из четырех подконтрольных ему структур – агентства водных ресурсов, лесного хозяйства (второе по численности: аппарат – 140 человек, территориальные органы – 2975 человек) и по недропользованию – будут ведать эксплуатацией природных богатств. Четвертая структура (самая крупная: аппарат – 150 человек, территориальные органы – 4936 человек) – Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования – блюсти их сохранность. К полномочиям агентств относятся правоприменительные функции в сфере лесо-, недро- и водопользования, в том числе выдача соответствующих лицензий и разрешений. Экологическая служба займется контролем за использованием и охраной этих трех стихий, а также животного мира и воздуха.
Очевидно, что задачи эти, мягко говоря, не идентичные. По сути, министерство будет контролировать само себя. Разумеется, нет никаких оснований утверждать, что, например, агентство лесного хозяйства тут же начнет попустительствовать хищнической заготовке древесины, а государственные экологи из ложно понятого чувства ведомственной солидарности закроют на это глаза. Но слияние в одном ведомственном "кусте" контролеров и объектов контроля плохо способствует его реализации. Впрочем, это главный парадокс административной реформы в целом: по такому же принципу построены и другие федеральные ведомства. Проблема же Минприроды в другом. Ему придется координировать и даже делить свои функции не только с ведомствами второго эшелона, но и с другими министерствами. А это, следуя российской аппаратной традиции, всегда приводило к межведомственным конфликтам.
"Природный" компонент в новой структуре правительства с Минприроды будет делить, например, подведомственное Минпромэнерго Федеральное агентство по энергетике. Оно осуществляет "правоприменительные функции в области… производства и использования топливно-энергетических ресурсов". В полной мере это относится к другой "дочке" Минпромэнерго – Федеральной службе по технологическому надзору, призванной осуществлять контроль и надзор за "соблюдением установленного порядка пользования недрами", а также "охрану недр при разработке месторождений полезных ископаемых". Кроме того, Федеральная служба по атомному надзору и агентство по атомной энергии тоже защищают природу (последнее – от самого себя).
Не остался в стороне от "дележа" природных богатств и Минсельхоз. Подведомственная ему Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет функции по контролю и надзору в сфере защиты растений, использования объектов животного мира, водных биоресурсов, а также проводит "фитосанитарный мониторинг состояния земель любого целевого назначения". Ну а мониторингом водных биоресурсов, как и их распределением, занимается специальная структура Минсельхоза – Федеральное агентство по рыболовству.
Министр Юрий Трутнев в интервью "Итогам" (см. стр. 18) наличие проблемы признает: по части разграничения полномочий "есть над чем работать". Между тем то, что для нас "дублирование функций", для американцев – норма жизни.
Все это внутренние дела
Более всего сходство обнаруживается в российской и американской системах природопользования между их агентством по охране окружающей среды и нашей новообразованной службой по надзору в сфере экологии и природопользования. Обе структуры контролируют выполнение законов, касающихся охраны окружающей среды, и разрабатывают стандарты в этой области. Далее вступает в силу американское ноу-хау. И суть его в том, что "дублирующие" друг друга структуры смогли достичь "водяного перемирия": участки их деятельности чаще всего строго разграничены.
К примеру, природоохранные функции российской службы по атомному надзору и агентства по атомной энергии выполняют входящие в структуру американского министерства энергетики (аналога российского Минпромэнерго) управление защиты окружающей среды и управление окружающей среды, безопасности и здоровья. Но первое занимается этим на континентальной части США, второе сфокусировано на проведении работ по обеззараживанию окружающей среды, а также заботе о здоровье и предоставлении медуслуг жителям Маршалловых островов, где в 40-х и 50-х годах проходили испытания ядерного оружия.
В ведении минсельхоза США находится почти 250 миллионов акров пашенных и иных сельхозугодий. Так же как его российский собрат, министерство следит, чтобы плодородные земли не выводились из сельхозоборота без особой на то нужды. Но в отличие от российского аналога в компетенцию американского минсельхоза входят еще и леса. Ими занимается специальное подразделение минсельхоза – служба охраны лесов. Только она правомочна выдавать лицензии на вырубку и заготовку древесины (по согласованию со штатами и с соответствующим разделением полученных денег).
Американская бюрократическая традиция не терпит монополизации. Вопросами природопользования и поддержания окружающей среды, кроме местных властей (штат, район), занимаются четыре федеральных ведомства, каждое из которых ревниво следит друг за другом и не упустит случая указать на соринку в глазу соседа. Самым влиятельным игроком в вопросах природопользования является МВД, или, как его называют на местном политическом жаргоне, "министерство всего остального", которое в целом осуществляет управление более чем 500 миллионами акров федеральных земель. Именно с ним имеют дело компании, заинтересованные в получении прав на хозяйственное использование каких-либо территорий.
Крупным подразделением МВД является служба национальных парков, курирующая 388 парковых территорий в 49 штатах, а также в федеральном округе Колумбия, на американском Самоа, Пуэрто-Рико, Гуаме и Виргинских островах. Национальные парки создаются по решению конгресса и оформляются законом, поменять который практически невозможно. Красноречивый тому пример – провал попыток нынешней администрации добиться права качать нефть на Аляске. Среди других управлений МВД следует отметить службу рыбного и охотничьего хозяйства, геологическую службу и бюро мелиорации (в ведении последнего – 457 самых крупных плотин и других водных резервуаров, обеспечивающих поставку 37,5 триллиона литров воды 31 миллиону человек). Горное управление этого министерства ведает вопросами выдачи лицензий на добычу нефти и газа на морском шельфе, а также собирает арендную плату и отчисления за добычу всех видов полезных ископаемых. Эти доходы пропорционально делятся между минфином и штатами или индейскими племенами, если шахты или нефтепромыслы находятся на их землях (кстати, таких земель достаточно много – 55,7 миллиона акров и занимается ими специальное подразделение МВД – бюро по делам индейцев). Не исключено, что нечто подобное придется создавать и в нашем Минприроды, если, к примеру, властям Чечни удастся убедить федеральный Центр в необходимости передать им контроль за нефтеносными недрами, а этот пример окажется заразительным. Гипотетическую структуру можно было бы назвать агентством по делам свободолюбивых народов России. Тогда наше Минприроды окончательно станет зеркальным отражением американского "министерства всего остального". Впрочем, шутки в сторону. Министерству предстоит решить куда более важную стратегическую задачу: попытаться понять, чего же реально хочет государство от своих неисчерпаемых недр.