Минерально-промышленный комплекс находится в весьма тяжелом положении, чему во многом способствует неудовлетворительное состояние нормативно-правового регулирования горных отношений.
Рассматривая особенности российского законодательства, следует отметить, что многие принятые федеральные законы носят рамочный характер, например закон «Об охране окружающей среды». Поэтому требуется разрабатывать либо другие, дополнительные законы, либо соответствующие подзаконные акты. Подзаконные акты, разрабатываемые в различных министерствах и ведомствах, создают обширное и труднорегулируемое поле ведомственного нормотворчества, в результате чего формируется не право закона, а право чиновника. При этом затягиваются сроки введения в действие уже принятых законов. Например, плата за негативные воздействия на окружающую среду до сих пор не установлена, хотя соответствующий закон принят в 2001г.
Анализ действующих законов и находящихся в Государственной думе законопроектов, имеющих непосредственное отношение к недропользованию, позволяет констатировать, что федеральные органы исполнительной власти не располагают концепцией, а также соответствующей комплексной программой законотворческой деятельности в этой сфере.
Базовый в пользовании минерально-сырьевыми ресурсами Закон «О недрах», безусловно, сыграл положительную роль в начальный период перестройки экономики благодаря положенным в его основу таким принципам, как совместное (Федерация и субъекты) владение недрами, лицензирование, платность недропользования. Однако в настоящее время закон требует переработки. Наиболее существенные его недостатки – главенствующая роль административного права, узкая направленность и декларативность отдельных положений, отсутствие ряда важных правовых норм и др. Учитывая, что этот закон вступил в противоречие с рыночными отношениями, в стране заметно активизировалась законотворческая деятельность по созданию нового базового горного закона.
На заседании «круглого стола» в Госдуме в конце 2003 г. был рассмотрен проект Закона «О недрах» в новой редакции. А в начале июня с.г. Правительство РФ внесло в Думу проект закона о поправках ко многим законам, касающимся разграничения полномочий органов власти Федерации и ее субъектов, в т.ч. к Закону «О недрах», к Водному и Лесному кодексам и др. Но эти поправки игнорируют Конституцию РФ. Однако, вопреки принятому в июле 2003 г. закону о разграничении полномочий и вступая в противоречие с основной идеей административной реформы, эти поправки в еще большей степени ограничивают полномочия и права субъектов Федерации в пользу федеральных органов, продолжают перераспределять бюджетные поступления не в пользу регионов и др.
Сам проект Закона «О недрах» предполагается внести в Думу в конце этого года, однако его концепция, предложенная Минэкономразвития, вызывает серьезную озабоченность и возражения. В частности, предлагается взять за основу закона положение о том, что недра являются недвижимым имуществом. Поэтому на них будет полностью распространяться гражданское, т.е. частное право со всеми вытекающими из него следствиями. Предлагается также аннулировать лицензирование, хотя большинство месторождений из государственного фонда недр роздано по лицензиям, намечено проводить только аукционы по принципу кто больше заплатит, невзирая на полноту и качество освоения недр, пользоваться только арендой, исключив иные формы договорных отношений, и еще ряд «новаций». Если говорить прямо, то согласно концепции Минэкономразвития, в конечном счете все недра передадут в частные руки. Недвусмысленно об этом сказано в документе «Концепция Федерального закона «О недрах» Комитета по промышленной политике Совета Федерации. Ее суть сводится к тому, чтобы ввести частную собственность на недра путем законодательного оформления исключительного права собственности на них, приобретаемого на аукционе любым лицом.
Единственным, основанным на гражданско-правовых отношениях, является сейчас Закон «О СРП». Он не лишен недостатков и очень серьезных. В настоящее время закон после внесения в июле прошлого года поправок в него и Налоговый кодекс, активно поддержанных Комитетом по промышленной политике Совета Федерации, оказался заблокированным и, по сути, бездействующим. Следует заметить, что раздел продукции сейчас практикуется более чем в 50 странах мира.
Важнейшее значение для недропользования имеет действующая система налогообложения. Введенный в 2001 г. налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), предусматривающий применение усред- ненных ставок по их видам, делает вольготной и сверхприбыльной деятельность пользователей недр, эксплуатирующих более богатые, высококачественные, крупномасштабные или легкодоступные для добычи запасы. Но он осложняет и даже ведет к банкротству те компании и фирмы, которые разрабатывают низкорентабельные, находящиеся в удаленных или труднодоступных районах месторождения.
Прописная для профессионалов истина об обязательной дифференциации налогов, платежей и сборов при эксплуатации недр формально признается властными структурами. В этом году предпринимались попытки разработать и ввести соответствующие коэффициенты. Однако, как оказалось, Правительство РФ не собирается ничего менять, ссылаясь на трудности установления дифференцированных ставок, возможность коррупции и другие причины. Оно ориентируется только на увеличение налога при росте цен на нефть и таможенных пошлин на ее экспорт, т.е. учитывает лишь ценовую ренту, сохраняя порочную основу НДПИ. Новое предложение МПР о замене НДПИ налогом на запасы полезных ископаемых в недрах без раскрытия его смысла – весьма спорное, трудно реализуемое на практике и не стимулирующее компании в проведении поиска и разведки новых запасов.
Анализ горного законодательства показывает, что в нем отсутствуют комплексный программно-целевой подход к правовому регулированию горных отношений, кодификация, системность и плановость разрабатываемых законов, нет единства и взаимосвязи горного и иных областей права, особенно гражданского, дифференцированного учета динамизма и природной изменчивости параметров ресурсов недр – объектов правового регулирования горных отношений, особенно в сфере налогообложения, и отсутствует действенный механизм реализации законодательных актов прежде всего в виде правовых норм прямого действия. Поэтому существующие законы горного права требуют серьезной корректировки и разработки новых.
Для совершенствования горного законодательства необходимо его узаконить как самостоятельную область в правовом поле и представить сводом взаимоувязанных законов, основополагающим среди которых станет Горный кодекс. При их разработке представляется необходимым придерживаться ряда концептуальных положений. Остановлюсь на наиболее важных из них.
1. Главный постулат – недра являются не просто твердой оболочкой планеты, а своего рода живым организмом, постоянно эволюционирующей cложной системой, существующей по своим многоликим, присущим только ей законам и правилам. Мы их осознали еще далеко не полностью, но обязаны их выявлять, изучать, предсказывать и учитывать. Эта система подвержена как внешним общепланетарным, так внутренним, в том числе техногенным воздействиям, и отвечает она на них пока еще трудно прогнозируемой, зачастую катастрофической для человека реакцией. Признание этой объективной истины не дает права относиться к недрам как к обычному недвижимому имуществу. Поэтому правовое регулирование горных отношений в сфере недропользования требует особого, специфического подхода, учитывающего сущность предмета регулирования.
2. Недра, или геологическая среда, рассматриваются как совокупность взаимосвязанных, но различных по генезису, формам нахождения, физическим параметрам, функциональным возможностям, предназначению и роли в человеческой деятельности георесурсов, условно разделяемых на вещество (твердое, жидкое, газообразное, смеси), подземные полости (естественные и техногенные), геоэнергию (тепловую, геодинамическую, геостатическую, электромагнитную и др.), и геоинформацию, что может служить основой классификации георесурсов.
3. Горное законодательство регулирует все сферы горного промысла, все виды недропользования и весь жизненный цикл любого горного предприятия с учетом влияния его функционирования на окружающую среду и человека.
4. Присущая ресурсам недр чрезвычайная изменчивость их основных параметров предопределяет необходимость и обязательность дифференцированного подхода при решении любых задач, в том числе оценочных и нормативно-правовых, а также максимально возможную индивидуализацию решений и действий по объектам недропользования.
5. Должен соблюдаться безоговорочный приоритет экологической безопасности недр и недропользования в принятии и реализации любых программ, проектов, планов и решений, связанных с горным производством, с учетом трансграничного характера его воздействий (и последствий) на окружающую среду и человека.
6. Сохраняются лицензионный (разрешительный) порядок предоставления прав пользования недрами и договорные формы взаимоотношений государства и недропользователей, включая СРП, концессии, аренду, подряд, контракты, простое товарищество. Форма выбирается компаниями с согласия государства. При этом в лицензии государство как владелец недр удостоверяет, регистрирует право того или иного лица на пользование участком недр или проведение определенного вида работ.
В соответствии с Горным кодексом должен быть сформирован пакет законов по горному праву. К их числу следует отнести Законы «Об изучении недр», «О лицензировании пользования недрами», «О нефти и газе», «О развитии угольной промышленности», «О малом горном предпринимательстве», «О рациональном использовании и охране недр», «О специальном налоговом режиме при недропользовании», «Об экологической безопасности недр и недропользования» и др.
Один из наиболее актуальных и требующих незамедлительной разработки – Закон «Об изучении недр». В нем должны найти отражение решения по крайней мере пяти проблем:
– законодательное обеспечение стабильного воспроизводства минерально-сырьевой базы на длительную перспективу;
– максимально возможное комплексное изучение недр, особенно участков, намеченных к освоению;
– формирование банка данных по геоинформатике;
– организация единой системы мониторинга геологической среды;
– создание современных отечественных технических средств и оборудования для геофизического, геохимического и иного изучения недр и происходящих в них процессов и явлений.
Для решения этих проблем необходимо разработать Федеральную комплексную программу «Изучение недр России».
Закон «О лицензировании пользования недрами» требует немедленного рассмотрения. Многие его положения изложены в существующих вариантах проекта нового Закона «О недрах» (Кодекса РФ о недрах) и предложениях компаний, фирм, ученых и специалистов. Хотелось обратить внимание на обязательность конкурсной формы представления проектов по недропользованию, с предпочтением тех, в которых содержатся наиболее эффективные способы и технологии с позиции полноты и качества эксплуатации георесурсов, прежде всего месторождений полезных ископаемых. Делать это надо, возможно, даже в ущерб аукционной форме торгов, где отдается предпочтение лучшим финансово-экономическим показателям конкурирующих проектов.
Закон «О нефти и газе». Проект был внесен в Государственную думу еще в апреле 1994 г., но снят с рассмотрения в 1998 г. Поэтому необходимо его разработать вновь, обращая особое внимание на освоение месторождений углеводородов в Арктике – на континентальном шельфе и в экономической зоне, на меняющуюся структуру запасов нефти в связи с ростом долей вязкой, тяжелой нефти, на качество разрабатываемых проектов освоения месторождений и обязательность их соблюдения по всем показателям, на увеличение нефтеотдачи, управление нефтедобычей, включая технологическое картирование, нормирование, введение прямого учета количества и качества извлекаемых углеводородов по каждой скважине, а также на развитие малого и среднего предпринимательства, позволяющего использовать низкодебитные и малопродуктивные скважины, в т.ч. неработающие ( их уже более 40 тысяч).
Закон «О развитии угольной промышленности». Это должен быть новый закон. Существующий нельзя считать полноценным и действенным равно как и поправки, сейчас внесенные в него. При разработке нового проекта в число основополагающих его положений целесообразно ввести:
– научно-обоснованный по конкретным объектам перевод тепловых электростанций с газа на уголь, учитывая наличие в стране значительных разведанных его запасов, а также мировую устойчивую тенденцию минимизации расходования газа для отопительных целей;
– расширение и стимулирование работ по утилизации метана на угольных шахтах;
– усиление законодательно установленных мер по обеспечению на шахтах промышленной и социальной безопасности;
– учет и отражение транспорта.
Закон «О специальном налоговом режиме при недропользовании». Специфические особенности ведения горного промысла, имеющие принципиальные отличия от всех иных секторов промышленности, обусловливают необходимость выделения в Налоговом кодексе закона о специальном налоговом режиме при недропользовании, базирующемся на рентном характере экономических правоотношений в горном производстве.
Закон «Об экологической безопасности недр и недропользования». Прогрессивно и интенсивно нарастающее воздействие техногенеза на нашу планету известно всем. В России, как и во многих других странах, проблема обеспечения экологической безопасности недропользования является в основном уделом отдельных специалистов и ученых. Российский рамочный Закон «Об охране окружающей среды» лишь частично (в трех статьях) и односторонне (только некоторые загрязнения от нефтегазового комплекса) затрагивает эту важнейшую и глобальную проблему. Поэтому необходима незамедлительная подготовка Закона «Об экологической безопасности недр и недропользования». Считаем также, что правительству было бы полезно выступить перед мировым сообществом с предложениями о принятии соответствующей международной конвенции, организации единой системы литомониторинга, создании под эгидой ООН всемирного экологического фонда и принятии Международного экологического кодекса по недропользованию.
Целесообразно также разработать Горный устав РФ – обобщенный свод правовых норм прямого действия, правил и требований, вытекающих из принятых нормативных правовых актов как в области горного производства, так и сопряженных с ним других производств. Они должны будут определить правовое положение горных организаций, их функции, права, обязанности, формы и способы взаимоотношений с другими организациями, меры персональной ответственности каждого юридического лица за выполнение возложенных на него функций. Требуется объединить и свести в один нормативный правовой документ содержащиеся в многочисленных, порою разноречивых законодательных и подзаконных актах (межотраслевых, отраслевых правилах, инструкциях, указаниях, руководствах и т.д.) требования и правовые нормы, регламентирующие всю совокупность горных отношений, возникающих при изучении, освоении, использовании и охране недр. По предварительным оценкам, Горный устав займет 10-12 томов, отражающих все виды, стадии и этапы недропользования.
Для разработки перечисленных правовых актов потребуется не один год и понадобятся грамотные в правовом отношении специалисты. Поэтому целесообразно во всех вузах горного профиля по опыту Нефтяного института им. Губкина ввести горное право в число обязательных дисциплин, а также расширить подготовку специалистов высшей квалификации по горному праву.
Евгений Панфилов
доктор технических наук, профессор, Институт проблем комплексного освоения недр РАН