На перший погляд, така постановка питання видається дивною. Бо й справді — з урахуванням стану справ в українському нафтогазовому секторі — про яку Ініціативу прозорості видобувних галузей (Extractive Industries Transparency Initiatives, EITI) в Україні можна говорити, якщо навіть прогнозний баланс енергозабезпечення країни та, зокрема, газовий баланс на 2011 рік до цього часу не оприлюднені. (Можливо, їх навіть не існує?) Де там уже мріяти про прозорість у сфері управління природними ресурсами та надходженнями від цього до бюджету країни, а тим більше про звіт уряду про розподіл таких доходів, коли саме нафтогазовий сектор увесь час супроводжують скандали щонайменше континентального масштабу…
Однак досвід уже 33 країн і більш як 50 найбільших світових енергетичних компаній переконливо свідчить, що реалізація Ініціативи прозорості видобувних галузей вигідна будь-якій країні, адже надзвичайно підвищує рівень міжнародної довіри до неї, поліпшує довіру потенційних інвесторів, сприяє припливу інвестицій у видобувну та транспортну галузі країни (це тільки попервах, бо далі — гуманітарні, соціальні, наукові проекти) і, зрештою, підвищує рівень енергетичної безпеки держави. І при цьому, що особливо вагомо для потенційних інвесторів і партнерів, участь країни у EITI — безумовна і практична демонстрація справжніх намірів уряду не лише боротися з окремими проявами корупції, а й на практиці запроваджувати антикорупційну політику.
Чи не про це говорять президент України Віктор Янукович та правляча Партія регіонів? Чи не цього прагне опозиція? Чи не цього жадає народ України?! А коли ще й розуміти, що реалізація EITI несе пряму вигоду Україні та її громадянам (і держслужбовцям, і бюджетникам, і бізнесменам, і урядовцям), то саме час спитати у влади: за чим зупинка?
Напевне, багато хто здивується, коли дізнається, що, попри все, Ініціативу прозорості видобувних галузей український уряд офіційно підтримав іще 30 вересня 2009 року. Представники нинішнього уряду, насамперед прем’єр-міністр Микола Азаров (у листопаді 2010 року), підтвердили готовність продовжити процес приєднання України до EITI. У січні 2011-го під час громадських слухань у Верховній Раді навіть обговорювали тему прозорості у сфері видобутку вуглеводнів, зокрема йшлося і про EITI.
Однак далі розмов і декларацій справа EITI в Україні поки що не пішла. То ж не дивно, що засновники EITI та організації — ініціатори її впровадження в Україні (Посольство Великобританії в Україні, представництво компанії Shell в Україні, секретаріат EITI, вітчизняна громадська організація DIXI Group) напередодні Глобальної конференції EITI, що відбудеться 1—3 березня 2011 року у Парижі, влаштували засідання міжнародного круглого столу «Перспективи приєднання України до EITI».
Прозорість як протидія корупції
Здавалося б, чому це іноземці так переймаються власне українськими проблемами відкритості та прозорості? Відповідь проста і прагматична: значно легше і безпечніше співпрацювати, а тим більше вкладати інвестиції в економіку країни, влада і бізнес якої дотримуються міжнародних стандартів, зокрема прозорості надто вразливого до корупції нафтогазового сектора економіки.
Це важливо і з огляду на таке. За даними міжнародної антикорупційної організації — Transparency International (TI), під час вивчення (вимірювання) індексу сприяння корупції (хабарництву), присутньої у державних, громадських та політичних установах 178 країн світу 2010 року, найбільш схильними до хабарництва секторами виявилися: будівництво, озброєння та оборона, нафтогазовий комплекс, нерухомість/приватна власність, зв’язок, енергетика, гірнича справа. (Докладніше про діяльність та дослідження Transparency International читайте у наступних номерах DT.UA.) Тому міжнародні організації та інституції, а також уряди багатьох держав, незалежно від форм правління, всіляко вітають встановлення прозорості доходів у промисловості, зокрема нафтогазовій.
Існують два основні види регулювань, які є досить ефективними важелями впливу в зазначеній сфері. Перший — міжнародне регулювання (наприклад, через біржі чи облікові стандарти). Другий вид — реформи у країнах-учасницях, що впроваджуються паралельно з програмами EITI. Шкода, що український уряд не зробив цього ще за часів першого прем’єрства В.Януковича. Можливо, і з „РосУкрЕнерго“ у таку халепу вся Україна не потрапила б, і зовнішній борг не зростав би у геометричній прогресії…
Уряд Януковича—Азарова ще навесні минулого року проголосив початок повномасштабних реформ у країні. Днями президент обіцяв подати на розгляд парламенту пакет так званих антикорупційних законопроектів. Отже, саме час перейти від заяв до впровадження Ініціативи прозорості видобувних галузей.
На сьогодні Ініціативу прозорості видобувних галузей уже підтримали ООН, ЄС, G8, Африканський Союз, ОЕСР. Діяльність у рамках Ініціативи підтримують і фінансують ЄБРР, Європейський інвестиційний банк, МВФ, Світовий банк і Група KfW.
Понад 80 глобальних інвестиційних фондів, які в сукупності управляють капіталом в обсязі більш як 16 трлн. дол., також підтримали EITI. І це позитивно впливає на фінансові перспективи країн — учасниць Ініціативи прозорості.
Найперше, що відзначають у країнах, що вже приєдналися чи перебувають на шляху до імплементації EITI, — це оптимізація управління галузями економіки (а видобувна галузь для багатьох є чи не найвагомішою для бюджетоутворення) та значне поліпшення інвестиційного клімату, що однозначно збільшує кількість інвестицій та впливає на якість інвесторів. Разом з тим поліпшується і ставлення міжнародних фінансових інституцій до країни та її проектів і кредитів. Зокрема, участь Азербайджану у EITI було враховано у методиці розрахунку суверенного кредитного рейтингу агентством Fitch — на користь цієї країни. А в бюджеті Нігерії після приєднання до EITI раптом щороку додатково почали „знаходити“ майже 250 млн. дол., які раніше зникали в невідомому напрямку.
Свого часу Ініціативу прозорості видобувних галузей було запропоновано на противагу „прокляттю ресурсами“. Це стосується як країн третього світу з нерозвиненою демократією, так і таких благополучних держав, як Норвегія.
Примітно, що на початковому етапі приєднання до EITI парламенту Норвегії довелося законодавчо встановити, що інформація, яка надається компаніями та урядом для складання прозорого звіту про надходження і використання коштів бюджету, не становить комерційної чи державної таємниці. У такий спосіб вдалося досягнути відкритості та повноти звітів, хоча не відразу. Проте зараз будь-хто з громадян (і не тільки вони) має вільний доступ до інформації про всі надходження і розподіл бюджету від кожної значущої операції в країні. Але досвід Норвегії унікальний, тому заслуговує на окрему детальнішу розповідь.
Разом з тим останнім часом ми маємо чимало підтверджень того, що без прозорого розподілу доходів від тих же видобувних галузей (приміром, доходів від нафтовидобутку в Лівії) будь-яка влада стає заручницею власної конфіденційності і втаємниченості. Сьогодні лівійський диктатор Каддафі — уособлення результатів непрозорого нагромадження особистих статків за рахунок нафтовидобутку протягом останніх майже сорока років.
Проте від цього страждають не лише лівійці, а й учасники глобального ринку: біржові ціни на нафту — з огляду на події в тій самій Лівії — ще тривалий час залежатимуть від найменшої інформації про нафтовий сегмент цієї країни… (До речі чи, навпаки, зовсім недоречно, саме в Лівії були й, можливо, залишилися інтереси НАК „Нафтогаз України“. Це ж скільки коштів під таку „справу“ можна списати… Хто перевірить?!)
Тому не тільки уряди, а й державні та приватні компанії сьогодні підтримують EITI, демонструючи таким чином свою відповідність міжнародним стандартам, а також корпоративним стандартам відкритості та відповідальності. Приміром, компанія Shell свого часу була одним із засновників Ініціативи відкритості і залишається провідним корпоративним учасником цієї організації. Голова компанії Shell в Україні Патрік Ван Дале заявив: „Shell вважає Ініціативу прозорості видобувних галузей дуже важливою як для країн, що до неї приєднуються, так і для компаній-інвесторів. Саме країни, а не компанії, такі як Shell, повинні вирішувати, як використати ці доходи на користь суспільства. Тим не менш ми вважаємо, що все починається з відкритості таких компаній, як наша, у питанні кількості сплачених нами платежів та з відкритості уряду щодо використання цих коштів. EITI — це механізм, який дає можливість робити це ефективно. І саме тому може принести численні вигоди Україні“.
Посол Великобританії в Україні Лі Тернер додав: „Майбутнє членство України в EITI має величезні потенційні переваги. Наближення вашої країни до цілей і принципів цієї організації посилить прозорість і відкритість в енергетичному секторі і може стати важливим елементом відданості України задекларованим реформам енергосектора. Це також допоможе залучити значні міжнародні інвестиції в розвідку і видобуток та зменшити залежність України від імпорту дорогих енергоносіїв“.
До речі, принциповим є те, що процес зацікавлення та приєднання до Ініціативи прозорості — виключно добровільна справа кожного уряду (країни). І саме уряд має оголосити про свій намір приєднатися до EITI. Навіть члени цієї ініціативи не мають права підштовхувати національні уряди до такого кроку. Як не мають права і визначати рівень відкритості та участі конкретної країни, а також її державних компаній в EITI. Причому вже сьогодні Ініціатива прозорості починає поширюватися не тільки на видобувні галузі (загалом ідеться про традиційні енергоносії), а й на транзит енергоносіїв та інші важливі галузі.
Тож формально Україна може й надалі не поспішати визначатися із ставленням до Ініціативи прозорості — силоміць її ніхто в EITI не залучатиме. Але з огляду на розвиток цієї міжнародної ініціативи та увагу до неї міжнародних політичних і ділових кіл дуже скоро може виявитися, що нехтування принципами EITI не тільки ускладнить хитке положення України у світовому розподілі ресурсів, фінансів і доходів, а й зачинить перед нею двері до цивілізованої міжнародної спільноти.
Якщо цього прагне нинішня влада та уряд України, то, звичайно, — так тримати. Коли ж їхні наміри хоч трохи більш далекосяжні, та й „рідним“ олігархам не все одно, що буде з їхніми статками та нащадками, то варто зважити на думку посла і голови представництва Європейського Союзу в Україні Жозе-Мануеля Пінту Тейшейри.
„EITI підтримують десять країн ЄС, Єврокомісія та Європейський інвестиційний банк, оскільки вона є інструментом підтримки кращого управління та підзвітності через перевірку і повне оприлюднення платежів компаній та урядових надходжень від нафтогазового та гірничо-видобувного секторів. Водночас Ініціатива прозорості дає змогу створити взаємовигідні ситуації для забезпечення поставок сировини до Європи, і тому також підтримується в рамках Сировинної ініціативи ЄС. Україна є одним із ключових енергетичних партнерів ЄС, а з 1 січня 2011 року є повноправним членом Енергетичного співтовариства. Це важливий крок до інтеграції України в європейський енергоринок. Один із заходів, які ваша країна повинна буде здійснити в цьому контексті, є належний доступ до ринкової інформації. Це одна з причин, чому ЄС повністю підтримує приєднання України до EITI. Інша полягає в тому, що доходи від видобутку корисних копалин — важливе джерело доходу багатьох держав, зокрема й України. Видобуток нафти і газу також робить свій внесок в енергетичний баланс вашої країни. А посилення прозорості приведе до поліпшення системи управління державними фінансами, прийняття зважених рішень та сприятиме економічному розвитку України і більшій підзвітності уряду. Роль громадянського суспільства і громадських організацій у цьому процесі надзвичайно важлива“, — вважає пан посол, голова представництва ЄС в Україні.
До речі, МВФ не лише підтримує участь країн в EITI, а й у кожному своєму звіті щодо дотримання Україною вимог меморандуму з МВФ обов’язково приділяє увагу діям нашої країни щодо впровадження Ініціативи прозорості. Це підтвердив постійний представник МВФ в Україні Макс Алієр.
Цікаво, чи з’явиться в наступному такому звіті хоча б один новий рядок про реальні кроки українського уряду на шляху до EITI?
Щодо безпосередньої участі громадських організацій у EITI, то, на відміну від уряду України, вони розпочали рух до Ініціативи прозорості набагато раніше. І сьогодні всіляко спонукають до дій уряд та державні установи, зокрема Міністерство енергетики та вугільної промисловості.
Ще до появи урядової постанови „Про приєднання України до Ініціативи прозорості у видобувних галузях“ від 30 вересня 2009 року (а саме це світова спільнота вважає публікацією заяви уряду на підтримку реалізації EITI) в Україні створено коаліцію громадських організацій „ЕнергоТранспарентність“. До неї увійшли: Центр „НОМОС“, Dixi Group, Міжнародний енергетичний Q-club, Інститут сталого розвитку та деякі інші. Саме завдяки їм українці мають змогу докладніше дізнаватися про просування EITI в Україні та інших державах (на українському сайті ЕІТІ) та про події в енергетичному секторі (на окремому сайті). Саме вони вивчають досвід інших країн щодо EITI та інформують про це як суспільство, так і урядовців. Саме вони переклали і видали документи та різноманітні довідкові матеріали щодо імплементації Ініціативи прозорості і передали їх урядовим та міністерським чиновникам, аби ті не витрачали на цю кропітку роботу державних коштів і свого часу.
Проте зрозуміло, що самих зусиль „ЕнергоТранспарентності“ не досить, навіть з урахуванням допомоги фонду „Відродження“ і небайдужих посольств в Україні (як-от Норвегії чи Великобританії).
Уряд України проголосив і підтвердив намір приєднатися до EITI, навіть формально визначив уповноваженого від уряду за підготовку і приєднання до Ініціативи. Але про зобов’язання співпрацювати з представниками не тільки компаній, а й громадських організацій — жодного слова. Як і про державний план підготовки з точним графіком реалізації наміру приєднатися до EITI. Нічого невідомо й про джерела фінансування такої роботи. І хоча, за словами регіонального директора Секретаріату EITI Тіма Біттігера, на це потрібно не так вже й багато коштів (близько 100 тис. дол. на підготовку першого річного звіту, тим більше що їх також можна залучити під цей проект), все одно їх треба передбачити. А все вищесказане у цьому контексті — складові лише першого з чотирьох етапів приєднання до EITI.
Реалізація ж наступних трьох етапів (протягом двох років після зарахування України країною — кандидатом до реалізації Ініціативи прозорості) потребуватиме ще більшої політичної волі, послідовності і наполегливості. То коли уряд України наважиться на рішучий крок у напрямку EITI? Чи так і будемо посилатися на нагальні проблеми, реорганізацію міністерств тощо? Аби лиш до реальної прозорості як протидії корупції справа так і не дійшла?
Довідка DT.UA
Ініціатива прозорості видобувних галузей — це незалежний і добровільно підтримуваний на міжнародному рівні стандарт забезпечення прозорості у видобувних галузях.
EITI вимагає прозорості платежів, що здійснюють компанії, та доходів, які пов’язані з розробкою національних природних ресурсів та які отримують уряди країн. Цей стандарт дає громадськості механізм контролю уряду в питанні належного управління ним природними ресурсами.
На відміну від більшості стратегій чи конвенцій, процес впровадження EITI потребує не лише консультацій із громадянським суспільством, а й його прямої участі у переговорах з наданням права голосу при прийнятті вкрай важливих і принципових рішень. Громадські організації безпосередньо контролюють імплементацію стандартів EITI в своїх країнах, а також через глобальну коаліцію неурядових організацій «Публікуй, що платиш» (Publish What You Pay). На міжнародному рівні до процесу також залучені такі організації, як Transparency International, Revenue Watch Institute, Open Society Institute, Global Witness, Oxfam та інші.
Керівництво та контроль за впровадженням і виконанням EITI в кожній державі здійснює група зацікавлених сторін, яка обов’язково складається з представників уряду, компаній і громадських організацій.
Звітність про доходи і платежі видобувного сектора за стандартами EITI оприлюднили 23 країни. На початок лютого 2011-го вже 33 країни перебувають на шляху до впровадження стандартів EITI.