Пути преодоления административных барьеров в области недропользования искали участники парламентских слушаний в Госдуме РФ. Общий посыл ожидаем и вполне очевиден – «магистральный путь» к достижению обозначенной цели пролегает через совершенствование законодательной базы. Однако при более детальном ознакомлении в проблемой становится ясно, что дорога эта – отнюдь не бетонная автострада, а скорее проселочная дорога, изобилующая ухабами, рытвинами и малопроезжими местами…
Открывая слушания, председатель Комитета Госдумы РФ по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова отметила, что вопрос о путях преодоления административных барьеров сегодня чрезвычайно актуален, поскольку такая важная отрасль экономики как недропользование осуществляется сегодня в условиях вопиющих противоречий, а то и полных пробелов в законодательстве.
По словам Н.Комаровой, у каждого из участников процесса есть свои резоны: у недропользователей больше добывать полезных ископаемых, у контролирующих органов – больше выявлять нарушений. Проблема в том, что сегодня каждый государственный орган в сфере природопользования работает в своем правовом поле, в результате за одно и то же действие недропользователя «можно казнить, можно миловать, а можно и наградить», с горечью констатировала депутат.
Межведомственная и внутриведомственная разобщенность неизбежно приводит к усилению административного давления. А в условиях, когда для выполнения всех бюрократических процедур по отводу земли для геологоразведочных работ требуется срок до двух лет, недропользователь зачастую становится, по словам Натальи Комаровой, «без вины виноватым», «клиентом для органов надзора». Все это неизбежно ограничивает возможности эффективного недропользования и требует совершенствования законодательства.
Как сообщила Наталья Комарова, глава Минприроды России Юрий Трутнев на заседании коллегии уже дал поручение соответствующим службам подготовить предложения по приведению нормативной базы недропользования в соответствие с современными требованиями. Состоявшиеся парламентские слушания – это еще один шаг на пути преодоления административных барьеров.
О пагубном влиянии межведомственной правовой разобщенности на развитие недропользования говорил в своем докладе и заместитель председателя Комитета по природным ресурсам и природопользованию Валерий Прозоровский. По его словам, сегодня ситуация такова, что каждое ведомство использует свои нормативные акты, а недропользователь «ищет пробелы и зазоры, в том числе между природоохранным законодательством и законом «О недрах».
«Капитал идет туда, где есть гарантии не потерять его в неравной борьбе с чиновничеством», – отметил Валерий Прозоровский. А при отсутствии адекватной нормативной базы это далеко не всегда способствует повышению эффективности недропользования.
Разумеется, недропользователи не безгрешны. В качестве примера депутат привел следующие цифры. Только в прошлом году в Тюменской области было проведено более полутора тысяч проверок и выдано более двух тысяч предписаний по устранению выявленных нарушений. Тем не менее, эффективная система контроля на сегодня отсутствует, условия лицензионных соглашений не выполняются, что ведет к снижению эффективности добычи (например, коэффициент извлечения жидких углеводородов упал с 0,45 до 0,30).
По мнению Валерия Прозоровского, необходимо принятие законов об экологической аудите и о плате за загрязнение окружающей среду, а органы контроля федерального уровня должны иметь право проверять региональные. «Должно быть сквозное действие, вертикаль контроля», отметил зампред профильного комитета.
Проблема эта имеет множество граней, чему может служить иллюстрацией выступление председателя Комитета Госдумы РФ по экологии Владимира Грачева. Он проанализировал ситуацию с экологической экспертизой, которая, по его словам, превратилась из способа защиты окружающей среды в источник коррупции. Однако, справедливо полагает депутат, это еще не основание для ее полной отмены.
В качестве примера Владимир Грачев привел печально известный 122-й закон, который «чохом» отменил ранее действовавшие нормы и передал функции экологического контроля на муниципальный уровень. Позже все признали, что ФЗ №122 был «недостаточно проработан» и приняли другой закон, 199-й., возложивший ответственность за состояние окружающей среды на субъекты РФ. И вновь это решение, по мнению Владимира Грачева, непродуманное, поскольку ответственность за экологию должна быть на всех уровнях.
Схоже обстоит дело и с экологической экспертизой, отмененной 232-м законом как создающей избыточные административные барьеры. Между тем это противоречит ряду других законодательных актов, в частности, Градостроительному кодексу РФ.
Владимир Грачев убежден, что к этому вопросу необходимо вернуться и произвести два изменения: восстановить положения об экологической экспертизе особо опасных объектов и строительства на охраняемых природных территориях. По его словам, Минприроды с таким подходом согласно.
Свои предложения представила участникам слушаний и администрация Ямала. В целях ликвидации административных барьеров директор департамента природно-ресурсного регулирования и развития нефтегазового комплекса Андрей Бухаров считает целесообразным следующее: устранение дублирования функций между различными органами исполнительной власти; уменьшение количества государственных органов при оформлении и получении соответствующих документов; установление оптимальных сроков рассмотрения документов.
Кроме того, одним из способов устранения административных барьеров, в том числе в сфере недропользования, может являться «нормативное закрепление обязательного проведения правовой экспертизы на наличие коррупциогенности при прохождении процедуры согласования проектов нормативных актов и установление ответственности должностных лиц, осуществляющих данную экспертизу».
Административные барьеры сдерживают развитие минерально-сырьевой базы – с констатации этого очевидного факта начала свое выступление директор правового департамента Минприроды РФ Светлана Радченко.
Что же намерено предпринять природоохранное ведомство для исправления ситуации?
Напомним, что новая редакция закона «О недрах» была подготовлена еще в 2004 году, а в 2005 – внесена в Госдуму РФ. Однако затем документ был направлен на доработку, а фактически – отложен в «долгий ящик», где и пребывает поныне. По словам Светланы Радченко, сроки рассмотрения законопроекта остаются неопределенными, а потому в МПР решили внести ряд поправок в действующий закон «О недрах».
В частности, планируется ввести нормы, стимулирующие геологоразведочные работы по изучению нижних слоев – первооткрывателю будет предоставляться право и на дальнейшую разработку месторождения, и на залежи.
Будет продолжена работа по формированию рынка геологической информации, отрегулирован порядок ее сбора и хранения. По мнению Светланы Радченко, ситуация, когда субъект РФ при реализации своих полномочий в сфере недропользования должен платить за геологическую информацию, является неправомерной, ведет к дополнительным расходам из бюджета. Эти ситуацию также призвана изменить предполагаемая поправка в закон.
Еще один важный аспект – урегулирование порядка проведения аукционов. МПР планирует ввести перечень обязательных условий, содержащихся в лицензии, четкие требования к технической документации и срокам ее рассмотрения. Будут конкретизированы и весьма размытые сегодня основания для досрочного прекращения прав пользования участками недр.
В Минприроды считают необходимым также внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях и установить ответственность за нарушение условий лицензии, проектной документации, нерациональное использование недр.
Все эти изменения и дополнения в действующий закон «О недрах» МПР планирует внести в 2007 году. Они, по словам Светланы Радченко, позволят снять ряд административных барьеров, но их недостаточно. Некоторые аспекты недропользования должны быть упорядочены в рамках административной реформы. Есть проблемы и в смежном законодательстве, которые частично сняты с введением в действие Водного и Лесного кодексов. Однако предстоит еще внести изменения в земельное законодательство и в закон «О техническом регулировании». Соответствующие законопроекты Минприроды готовит совместно с Минэкономразвития.
Зачастую участники парламентских слушаний сетуют на то, что их рекомендации остаются на бумаге, а жизнь идет своим чередом. На сей раз ситуация, похоже, принципиально иная. Во всяком случае, С.Радченко подчеркнула, что материалы заседания не просто «очень полезны», но и послужат «концептуальной основой» для законодательных инициатив МПР.
Какие же рекомендации адресованы Правительству РФ?
Первым же пунктом – продолжить работу по введению дифференцированного НДПИ в зависимости от горно-геологических, географических и экономических условий, а также выработанности и рентабельности месторождения. Наболевший вопрос!
Участники слушаний рекомендовали также кабинету министров рассмотреть целесообразность отмены регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска и оценки месторождений; завершить подготовку методик геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений по видам полезных ископаемых; предусмотреть экономические меры, направленные на рациональное использование и охрану недр.
На заседании Комитета по природным ресурсам и природопользованию, состоявшемся сразу после слушаний, Наталья Комарова отметила, что намерение МПР внести существенные поправки в закон «О недрах» – это значительный сдвиг в ситуации с законодательством о недропользовании. По ее словам, до сего времени этот закон был одним из самых «неприкосновенных»: за 14 лет в него внесено всего 11 поправок. Теперь же есть возможность модернизировать законодательство о недропользовании, и эту возможность надо использовать с максимальной пользой для дела.
В ближайшее время члены Комитета планируют провести с представителями Минприроды совещание по вопросам корректировки действующего закона «О недрах».