Таков вывод Научно-экспертного Совета по проблемам гражданского законодательства и смежных с ним отраслей при Председателе Государственной Думы РФ.
Законопроект был рассмотрен на заседании Совета под председательством Александра Маковского – доктора юридических наук, профессора, первого заместителя председателя Совета Исследовательского Центра частного права при Президенте РФ.
В заключении отмечается необходимость обновления законодательства о недрах, которая вызвана «не только причинами сугубо правового характера, но и изменившимися условиями социально-экономического развития страны». В проекте предпринята попытка наряду с сохранением проверенных на практике норм действующего законодательства о недрах включить некоторые новые положения, способствующие, по мнению авторов проекта, обеспечению рационального использования и охране недр. Однако, по мнению экспертов, в целом законопроект нуждается в серьезной доработке, ибо он страдает недостатками не только юридико-технического, но и содержательного характера.
В частности, как сказано в заключение, «крайне неопределенной является концепция законопроекта». Проект, по мнению ученых, не решает одну из главных задач, стоящих при обновлении той или иной отрасли законодательства, а именно, задачу сведения воедино многочисленных нормативных правовых актов с целью устранения имеющихся в них несогласованностей и противоречий, а также сокращения их количества. В законопроекте называется около 20 актов Правительства РФ, которые необходимо подготовить и принять, чтобы привести в действие данный закон. При этом неизбежно сохраняется ряд федеральных законов, относящихся к использованию недр, таких как о соглашениях о разделе продукции, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне и т.д. Безусловно, останутся сотни ведомственных нормативных правовых актов, которые в настоящее время регулируют многие исключительно важные отношения в сфере недропользования. Тем самым «вряд ли можно рассчитывать, что с принятием данного закона в представленном виде будет достигнута согласованность и эффективность законодательства о недрах», говорится в заключении.
Члены экспертного совета высказали и другие существенные замечания в адрес правительственного законопроекта «О недрах». Это, в частности, отсутствие статьи, в которой было бы четко и конкретно определено, в каких случаях недра предоставляются в пользование на основании договора, в каких – на основании решения государственного органа с выдачей лицензии; неполное раскрытие видов пользования участками недр; поверхностное урегулирование вопросов рационального использования недр; необоснованное искусственное разделение геологического изучения недр на два самостоятельных вида: региональное геологическое изучение и геологическое изучение.
С точки зрения специалистов в области права, законопроект «О недрах» представляет собой довольно рыхлый документ: «в нем слишком много места отводится одним вопросам (часто второстепенным) и совершенно поверхностно регулируются другие». Так, неоправданно много внимания уделяется проведению аукциона на право заключения договора пользования участком недр. На уровне федерального закона регулируются даже такие вопросы технического характера, как правило, о том, что заявка и документы к ней должны быть прошиты и пронумерованы.
Серьезные возражения экспертов вызывают также имеющиеся в проекте закона определения некоторых основополагающих понятий и терминов. Так, документ предусматривает, что недра – это «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до центра земли». Во-первых, человек еще не проник в глубь земли на несколько десятков километров, и пока никто не знает, что находится в центре земли. Во-вторых, даже мировой океан человечество не додумалось поделить, хотя в его недрах огромные запасы полезных ископаемых. Поэтому, как иронически отмечают ученые, «призыв к штурму центра земли явно преждевременен».
Столь же спорным и ненужным представляется им понятие государственный фонд недр. Данное понятие, говорится в заключении, это «атавизм советского периода. О фонде можно говорить в отношении каких-то определенных ресурсов. Объявление пустой породы составной частью фонда ничего не дает».
Спорными считают ученые и положения ст. 54 проекта, предусматривающие возможность передачи права пользования соответствующим участком недр другому лицу. Хотя такая возможность обусловлена согласием органа исполнительной власти, заключившего договор пользования участком недр, нельзя не учитывать, что речь идет об объекте, находящимся в государственной федеральной собственности.
«Абстрактно и некорректно», по формулировке ученых, выглядит глава, посвященная лицензированию пользования недрами. В ней четко не определено, когда применяется система лицензирования пользования недрами. При этом неоправданно жестко используются административные методы в отношениях недропользования. Проблема лицензирования в современных условиях требует глубокого переосмысления.
Наделение органов, предоставивших лицензию, столь широкими правами по принудительному прекращению, приостановлению или ограничению недропользователей прав пользования недрами нельзя признать обоснованным. Проект закона ставит недропользователя в ситуацию «защищающегося», тогда как соответствующий орган при наличии нарушений со стороны недропользователя, должен сам обращаться в суд для решения вопроса о принудительном прекращении или ограничении прав недропользователя.
К числу основополагающих направлений рассматриваемого законопроекта относится также регулирование вопросов, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. В проекте предпринята попытка выделить особенности разработки месторождений твердых полезных ископаемых и разработки месторождений углеводородного сырья. «Сама по себе такая идея кажется привлекательной, но ее воплощение оказалось несостоятельным», – отмечают ученые.
Общий вывод научно-экспертного совета при Председателе Госдумы РФ – «проект закона подготовлен на низком юридико-техническом уровне. По содержанию его нельзя признать полноценным ибо он, с одной стороны – многословен, с другой – важные вопросы не регулирует, отсылая к иным законодательным актам или опускает на ведомственный уровень. Тем самым не решается задача совершенствования законодательства о недрах. В целом законопроект нуждается в глубокой переработке».