2005-04-07

Закон о недрах <BR><EM>нехватка внутренней логики и цельности изложения</EM>

В результате дискуссий на страницах "Нефтегазовой Вертикали" по новой редакции закона "О недрах" НГВ получила многочисленные предложения и комментарии отраслевых экспертов. В их числе мнение Сибирского инновационного научного центра, который уже много лет занимается профессиональным анализом законодательства по недропользованию. Объем полученных аналитических материалов будет представлен в журнале двумя статьями.
Настоящая публикация содержит предложения Центра по внесению изменений и дополнений в рабочий вариант проекта новой редакции Федерального закона "О недрах" от 19.11.04, касающихся структуры законопроекта, принципов разделения полномочий, критериев и порядка выделения участков недр, организационного обеспечения предоставления недр, государственных программ развития и использования минерально-сырьевой базы, государственного учета участков недр.
В следующем номере будут изложены предложения по вопросам собственности на геологическую информацию и порядку пользования государственной документированной геологической информацией, по вопросам информатизации недропользования и порядку представления документированной геологической информации в федеральный и территориальные фонды геологической информации, по порядку
проведения и завершения работ, связанных с пользованием недрами.

По структуре законопроекта

По нашему мнению, сегодняшний этап развития законодательства о недрах создает возможности и требует гораздо большей системности и детальности в урегулировании отношений между субъектами недропользования, чем это предложено разработчиками в структуре законопроекта. Многие положения анализируемого законопроекта сформулированы излишне обобщенно и не учитывают в должной степени сложившейся практики и устоявшихся норм действующего законодательства Российской Федерации о недрах. Законопроекту явно не хватает внутренней логики и цельности изложения по многим из регулируемых вопросов.
В этой связи предлагаем доработать часть глав законопроекта и внести некоторые структурные изменения в законопроект с целью его систематизации и детализации, в том числе выделить в качестве самостоятельных структурных единиц четыре новые главы законопроекта:
Основы государственного регулирования отношений недропользования и управления государственным фондом недр;
Геологическая информация и информатизация недропользования;
Порядок проведения работ, связанных с пользованием недрами;
Порядок завершения работ, связанных с пользованием недрами.

 По принципам разграничения полномочий

Предлагаем положить в основу разграничения полномочий между уровнями государственной власти следующие положения.
1. Полномочия между уровнями государственной власти разграничиваются таким образом, чтобы у каждого уровня государственной власти был свой полноценный объем полномочий.
В качестве механизма реализации данного положения предлагается для целей предоставления участков недр в пользование выделять в едином государственном фонде недр участки недр федерального, регионального и местного значения. При этом все функции государственного управления по этим участкам недр закрепляются преимущественно за соответствующим уровнем государственной власти.
2. Законодательно устанавливаются четкие критерии для выделения в государственном фонде недр участков недр федерального, регионального и местного значения. Выделение участков недр федерального и регионального значения, расположенных в пределах территории суши Российской Федерации, осуществляется при формировании программ предоставления участков недр в пользование. Выделение участков недр местного значения осуществляется на принципах действующего законодательства.
В процессе осуществления недропользователем конкретного вида пользования недрами ранее установленный статус участка недр не изменяется, если иное не будет предусмотрено федеральным законом (например, при изменении перечня стратегических видов полезных ископаемых и перечня видов объектов федерального значения) или не будет установлено в лицензии (договоре) на право пользования участком недр.
3. В понятие "участки недр регионального значения" включаются все мелкие, а по каким-то видам полезных ископаемых и средние месторождения полезных ископаемых.
В конструкцию новой редакции Федерального закона "О недрах" крайне важно заложить институционально оформленные полномочия каждого уровня государственной власти, чтобы изменение количественных критериев, определяющих понятия "участки недр федерального значения" и "участки недр регионального значения", не требовало последующей перекройки всего федерального закона. При таком подходе, меняя в последующем простые (технические) количественные показатели, можно будет определять фактический объем полномочий федерального центра и регионов, то есть закон будет отвечать требованиям стабильности.

По критериям и порядку выделения участков недр

Основной целью разграничения участков недр на участки недр федерального, регионального и местного значения является разграничение полномочий между федеральным центром и регионами.
Предлагаем использовать в качестве критериев для разделения участков недр по их экономическому и стратегическому значению следующие критерии:

  • месторасположение участка недр (территория суши либо внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф Российской Федерации);
  • вид пользования недрами;
  • объем разведанных запасов и оцененных ресурсов полезных ископаемых;
  • экономическое и стратегическое значение отдельных видов полезных ископаемых (см. "Детализация предлагаемых критериев").
    По порядку выделения участков недр федерального и регионального значения
    Выделение участков недр федерального и регионального значения, расположенных в пределах территории суши Российской Федерации, осуществляется при формировании программ предоставления участков недр в пользование. В процессе осуществления недропользователем конкретного вида пользования недрами ранее установленный статус участка недр не изменяется, если иное не предусмотрено федеральным законом (например, при изменении перечня стратегических видов полезных ископаемых и перечня видов объектов федерального значения) или не установлено в лицензии (договоре) на право пользования участком недр.
    По организационному обеспечению предоставления недр
    Предлагаем закрепить непосредственно в законопроекте соответствующие положения о Центральной и территориальных комиссиях по запасам полезных ископаемых, Центральной и территориальных комиссиях по разработке месторождений полезных ископаемых и определить их функции.
    В частности предлагается установить, что Центральная и территориальные комиссии по запасам полезных ископаемых, а также Центральная и территориальные комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых образуются соответственно в федеральном органе управления государственным фондом недр и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и составляют единую систему государственных органов, обеспечивающих эффективное управление, распоряжение и использование недр государственного фонда недр.
    При этом предлагается установить, что в состав Центральной комиссии по запасам полезных ископаемых и Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых могут входить уполномоченные представители иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а территориальные комиссии по запасам полезных ископаемых и территориальные комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых формируются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.
    Функции указанных комиссий предлагается разграничить в зависимости от статуса участка недр: центральные комиссии осуществляют соответствующие функции по участкам недр федерального значения, а территориальные комиссии по участкам недр регионального и местного значения.
    Предлагается институализировать в законопроекте территориальные кадастры месторождений и проявлений полезных ископаемых и территориальные балансы запасов полезных ископаемых, имея в виду, что ведение территориальных кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и территориальных балансов запасов полезных ископаемых осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
    Общую координацию работ по ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых предлагается возложить на федеральный орган управления государственным фондом недр.
    По государственным программам
    В связи с национальной задачей ускорения социально-экономического развития страны (удвоения ВВП до 2010-2015 годов), изменения качества экономического роста считаем целесообразным детализировать положения законопроекта, касающиеся государственных программ развития и использования минерально-сырьевой базы. В законопроекте необходимо определить полномочия и "зоны ответственности" каждого уровня государственной власти в процессе разработки и реализации указанных программ.
    Очевидно, что на государстве (федеральный центр и регионы) лежит прямая обязанность по разнообразному содействию развитию производства в сфере геологического изучения, добычи и переработки полезных ископаемых на территории конкретных субъектов Российской Федерации. Считаю, что в части стимулирования производства роль государства не должна сводиться только к финансированию начальных стадий геологического изучения новых территорий. Механизмы влияния органов государственной власти на производственные процессы в сфере геологического изучения, добычи и переработки полезных ископаемых должны быть гораздо более многообразными. Это могут быть различные меры экономического стимулирования предприятий, работающих в сфере геологического изучения, добычи и переработки полезных ископаемых, а также разнообразные мероприятия по информационной, правовой и организационной поддержке хозяйственной деятельности предприятий со стороны органов государственной власти.
    По государственному учету 
    Предлагаем закрепить в законопроекте норму о единой системе государственного учета участков недр и ввести процедуру государственного учета участков недр, возложив эти функции на федеральный орган управления государственным фондом недр (по участкам недр федерального значения) и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по участкам недр регионального и местного значения).
    Понятие "единая система государственного учета участков недр" подразумевает, прежде всего, единый банк учетных данных и свободное перемещение этой информации "по вертикали внутри системы государственного учета".
    В принципе, все функции по государственному учету участков недр можно было бы закрепить за федеральным центром, но поскольку реализация учетной функции позволяет интегрировать самую разнообразную информацию (например, посредством создания учетного дела по каждому участку недр), представляется, что было бы весьма полезно возложить на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственный учет участков недр регионального и местного значения.
    Государственный учет участков недр предлагается проводить на этапе формирования программ предоставления участков недр в пользование. Таким образом, уже при опубликовании программ предоставления участков недр в пользование каждый фигурирующий в этих программах участок недр пройдет процедуру государственного учета. При этом предлагается внести изменения в ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", прописав там, что государственная регистрация участков недр как объектов недвижимого имущества осуществляется в соответствии с законодательством о недрах. С нашей точки зрения эта норма в ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (несмотря на ее долгое существование) осталась "мертвой".
    Предлагаю также (учитывая расширение гражданско-правовых отношений в сфере недропользования) осуществлять государственную регистрацию прав пользования участками недр. Процедура государственной регистрации прав пользования участками недр автоматически включит в себя процедуры государственной регистрации и учета лицензий и договоров (соглашений) на право пользования участками недр.
    Детализация предлагаемых критериев
    Все участки недр, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, относятся к участкам недр федерального значения.
    Выделение участков недр местного значения осуществляется на принципах действующего законодательства.
    Выделение участков недр федерального и регионального значения, расположенных в пределах территории суши Российской Федерации, осуществляется применительно к конкретным видам пользования недрами.
    Геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых
    К участкам недр федерального значения предлагается отнести участки недр, право пользования которыми предоставляется для целей поиска и оценки месторождений стратегических видов полезных ископаемых. При этом перечень стратегических видов полезных ископаемых предлагается установить непосредственно в законопроекте. Всем остальным участкам недр, права пользования которыми будут предоставляться для целей поиска и оценки месторождений иных видов полезных ископаемых предлагается придать статус участков недр регионального значения.
    Разведка и добыча полезных ископаемых
    В законопроекте предполагается установить конкретные значения объемов разведанных запасов и оцененных ресурсов полезных ископаемых (по укрупненным группам полезных ископаемых), исходя из которых участки недр, права пользования которыми предоставляются для целей разведки и добычи полезных ископаемых, будут подразделяться на участки недр федерального значения и участки недр регионального значения.
    В законопроекте можно дополнительно установить узкий перечень отдельных видов полезных ископаемых (например, полезные ископаемые, которые используются для получения урана и плутония) из числа стратегических видов полезных ископаемых, которые используются преимущественно либо исключительно (применительно к сегодняшней экономической ситуации) для целей обеспечения обороны и военной безопасности государства. Участки недр, предоставляемые в пользование для целей разведки и добычи этих видов полезных ископаемых, будут иметь федеральное значение. То есть "пороговое" значение величины объемов разведанных запасов и оцененных ресурсов для этих видов полезных ископаемых (для целей отнесения содержащих их участков недр к участкам недр федерального значения) будет равно нулю.
    Геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых
    К участкам недр федерального значения предлагается отнести участки недр, право пользования которыми предоставляется для целей геологического изучения, разведки и добычи стратегических видов полезных ископаемых. В случае если это не стратегические виды полезных ископаемых, применяется критерий объема разведанных запасов и оцененных ресурсов полезных ископаемых.
    Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, геологическое изучение участков недр для использования в указанных целях, а также специальные геологические исследования.
    К участкам недр федерального значения предлагается отнести участки недр, права пользования которыми предоставляются для целей обоснования и проектирования объектов промышленного и гражданского строительства, а также строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, и геологического изучения участков недр для использования в указанных целях (по объектам, связанным с реализацией РФ полномочий по статье 71 Конституции Российской Федерации, - объекты федерального значения). При этом перечень видов объектов федерального значения предлагается установить непосредственно в законопроекте. Всем остальным участкам недр, права пользования которыми будут предоставляться для указанных в настоящем абзаце целей, предлагается придать статус участков недр регионального значения.
    Захоронение опасных отходов
    Всем участкам недр, права пользования которыми будут предоставляться для целей захоронения опасных отходов, предлагается придать статус участков недр федерального значения.
    Сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов
    К участкам недр регионального значения предлагается отнести участки недр, права пользования которыми предоставляются для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
    Сложные случаи
    Выделение участков недр федерального и регионального значения по участкам недр, которые невозможно разделить, исходя из установленных (в настоящем Федеральном законе) критериев, осуществляется посредством принятия правительством Российской Федерации решений (по конкретным участкам недр), согласованных с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. При отсутствии таких решений указанным участкам недр в соответствии с настоящим федеральным законом придается статус участков недр регионального значения.
  • Владимир ГОРЮНОВ, Председатель совета директоров ООО "Сибирский инновационный научный центр" (г. Новосибирск)