Угольная отрасль является самой проблемной в промышленности Украины. И в то же время уголь — единственный вид топливного сырья, запасов которого в недрах Украины достаточно для полного удовлетворения потребностей всех секторов экономики на целые столе-тия. Поэтому именно с добычей угля связывается энергетическая безопасность страны. Однако украинские угольные месторождения характеризуются чрезвычайно сложными геологическими условиями эксплуатации, а большинство угледобывающих предприятий — незначительной производственной мощностью и низким техническим уровнем. Вся добыча каменно-го угля ведется подземным способом, и лишь небольшой объем бурого угля (в 2004г. — 523 тыс. т) добывается в трех разрезах (для сравнения: в России открытым способом добывается примерно две трети угля).

Более 80% промышленных запасов каменного угля в Украине сосредоточено в пластах мощностью до 1,2 м, которые в других странах обычно не разрабатываются, большинство пластов весьма газоносны, опасны по взрывчатости угольной пыли, более трети — опасны по внезапным выбросам угля и газа, склонны к самовозгоранию. Средняя глубина разработки составляет более 700 м, а каждая шестая шахта ведет горные работы на глубине от 1 тыс. до 1,4 тыс. м.

Из 164 шахт, действовавших в 2004г., 45 шахт (27%) добывали менее чем по 300 т/сут., 50 шахт (31%) — от 300 до 700 т/сут., еще 21 шахта (13%) — от 700 до 1500 т/сут.; т. е. 71% украинских шахт имели добычу меньше, чем средняя нагрузка на один очистной забой в России (около 1600 т/сут., в Украине — 530 т/сут.). И только по 8 шахтам (менее 5%) объем суточной добычи был больше 4 тыс. т, из них по шахте им. А.Ф. Засядько — около 10 тыс. т и по шахте «Красноармейская-Западная №1» — свыше 17 тыс. т.

Если по объемам добычи угля Украина входит в десятку ведущих угледобывающих стран мира, то по экономическим показателям — значительно отстает от большинства из них. Например, производительность труда рабочего по добыче угля в Украине (в 2004г. — 27,4 т/мес.) почти в 5 раз ниже, чем в России (132,9 т/мес.). Подавляющее большинство украинских шахт и угольная промышленность в целом убыточны и нуждаются в государственных дотациях (в России дотирование угольных предприятий уже полностью прекращено). При этом, после технического перевооружения, осуществляемого за бюджетные средства, шахты, за редким исключением, не становятся прибыльными, а иногда даже не снижают убытки, поскольку по своим параметрам не могут эффективно использовать современную высокопроизводительную забойную технику.

Следует отметить, что состояние угольной промышленности Украины начало ухудшаться еще в 70-80-е годы прошлого столетия, когда в Советском Союзе была сделана ставка на развитие угледобычи в восточных районах, а капитальные вложения в поддержание и развитие Донецкого бассейна были заметно урезаны. Негативно сказались также недостаточно продуманные организационные перестройки в отрасли, а затем — забастовки шахтеров в конце 80-х годов. В результате к 1990г. по сравнению с 1976г. объем добычи угля в Украине уменьшился на 25% (с 218,2 — до 164,8 млн. т), производительность труда рабочего по добыче снизилась на 35% (с 44,6 — до 28,9 т/мес.).

В условиях последующего общего системного кризиса экономики Украины, при резком сокращении (а одно время — даже полной отмене) финансовой поддержки со стороны государства, угольная промышленность начала ускоренными темпами деградировать: к 1996г. добыча угля упала до 71,7 млн. т (в 2,3 раза против 1990г.), производительность труда рабочего — до 15,8 т/мес. (в 1,8 раза), или до уровня начала 30-х годов. Начался стремительный рост кредиторской задолженности, снижение заработной платы, которая к тому же перестала своевременно выплачиваться, отток кадров, замедление, а на многих шахтах — прекращение воспроизводства очистной линии забоев, стихийное закрытие шахт с катастрофическими последствиями и т.п. Из-за отсутствия денежных средств массовый характер приобрел неэквивалентный натуральный товарообмен (бартер) через посреднические структуры, еще более усугублявший тяжелое финансовое положение угольных предприятий.

В последние годы, благодаря, прежде всего, увеличению государственной финансовой поддержки отрасли, искоренению бартера, а также инвестициям со стороны коммерческих структур, заинтересованных в увеличении поставок отечественного угля на подконтрольные им предприятия металлургии и энергетики, добыча угля стабилизировалась на уровне 80-83 млн. т в год, возросла производительность труда, приблизившись к уровню 1990г.

Однако материальная база отрасли находится в критическом состоянии: 95% шахт не реконструировались свыше 20 лет, две трети стационарного оборудования эксплуатируется сверх нормативного срока, лишь треть забойного оборудования отвечает современному уровню.

Тяжелым остается финансово-экономическое состояние угольной промышленности: по итогам 2004г. свыше 80% шахт оказались убыточными даже с учетом государственных дотаций; общая кредиторская задолженность по отрасли на начало 2005г. составила около 9 млрд. грн., что в 3,5 раза больше дебиторской задолженности (2,5 млрд. грн.) и примерно соответствует стоимости годового производства угольной продукции (9,5 млрд. грн.). Большинство государственных угледобывающих предприятий являются, по сути, безнадежными банкротами, и от юридического признания этого факта их спасает лишь законодательно введенный в отрасли мораторий на возбуждение дел о банкротстве.

Из-за несбалансированности доходов и расходов на угольных предприятиях практически не формируются амортизационные средства как источник воспроизводства основных фондов, остается низкой и продолжает несвоевременно выплачиваться заработная плата, что уже привело к дефициту шахтерских кадров угрожающего масштаба. Накопленная в предыдущие годы задолженность по заработной плате в преддверии президентских выборов в 2004г., была в значительной мере погашена, но сделано это было за счет уменьшения дотаций (с 0,91 до 0,65 млрд. грн.) и бюджетного финансирования технического переоснащения шахт (с 1,40 до 1,22 млрд. грн.), и таким образом не только не была устранена, а, наоборот, усугублена первопричина задолженности — убыточность предприятий. В результате в 2005г. долги по заработной плате снова стали стремительно нарастать.

Государственная финансовая поддержка является непременным условием нормального функционирования отечественной угольной промышленности в ее нынешнем состоянии, но эта ключевая проблема не получила должного отражения ни в уточненном недавно проекте энергетической стратегии Украины до 2030 года, ни в утвержденной новым правитель-ством страны Концепции развития отрасли, где указаны лишь предусматриваемые объемы государственных инвестиций. Между тем данная проблема приобретает особую актуальность в связи с восстановлением с 1 января 2007г. норм банкротства в отношении угольных предприятий и особенно — в связи с предстоящим вступлением Украины во Всемирную торговую организацию (ВТО).

Как показывает анализ нормативно-правовой базы ВТО и свидетельствует опыт многолетнего пребывания в ней Германии, Испании и других угледобывающих стран, членство в этой организации не требует обязательной и немедленной отмены государственной поддержки угольной промышленности. Судя по имеющейся информации, не поднимался этот вопрос и в ходе переговоров о вступлении Украины в ВТО. Любая страна после вступления в ВТО имеет право, по крайней мере, в течение трех лет использовать любые формы господдержки (субсидирования), в том числе и прямо запрещенные нормами этой организации, с постепенным их ограничением и введением в легитимные рамки. В дальнейшем не запрещенные субсидии могут применяться в пределах существующих программ без расширения сферы их действия, без возобновления по истечении установленного срока и при условии, что они не должны ущемлять рыночные интересы других стран-членов ВТО (в том числе импортеров) или, во всяком случае, не должны давать основания для предъявления претензий и принятия компенсационных мер по этому поводу.

Наибольшую угрозу для угольной промышленности Украины после вступления в ВТО представляет возможная «импортная интервенция» со стороны зарубежных производителей угольной продукции, что может привести к непрогнозируемому вынужденному сокращению ее отечественного производства со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями. Государство же будет иметь ограниченные возможности для принятия «в пожарном порядке» защитных мер, которые оно может беспрепятственно применять в настоящее время.

Поэтому нужно использовать имеющийся резерв времени, прежде всего, для финансового оздоровления отрасли, как одного из важных условий ее конкурентоспособности, путем списания, реструктуризации, взаимозачета долгов, а также их погашения и обеспечения сбалансированности доходов и расходов предприятий, увеличив государственные дотации. Одновременно необходимо ускорить реструктуризацию угольной промышленности в широком смысле — закрытие бесперспективных и модернизацию, реконструкцию перспективных шахт, строительство новых, безусловно рентабельных шахт и разрезов, что также требует временного увеличения бюджетного финансирования, но создает реальные предпосылки для последующего уменьшения (а в перспективе и возможной отмены) дотаций и устойчивого функционирования отрасли.

При ограниченных финансовых возможностях государства объекты и объемы бюджетного финансирования по направлениям должны определяться, исходя из критериев экономической эффективности использования выделяемых средств с учетом фактора времени, для чего должны применяться соответствующие экономико-математические модели и процедуры. Разумеется, желательно не закрывать шахты до исчерпания их промышленных запасов и не сокращать рабочие места в отрасли, но эти часто провозглашаемые благие пожелания нельзя принимать как постулаты, не требующие экономических доказательств. Если признать конечной целью реструктуризации угольной промышленности обеспечение ее рентабельности, то, очевидно, по мере модернизации, реконструкции и, соответственно, наращивания добычи перспективных шахт должен пополняться круг подлежащих закрытию бесперспективных шахт, которые требуют наибольших дотаций (по данным последних лет, на наиболее убыточные шахты, дающие лишь 10% добычи по стране, приходилась треть всех государственных дотаций).

Учитывая высокую стоимость и ликвидации, и модернизации глубоко убыточных шахт, следует идти на временную консервацию части из них; во всяком случае, дотирование более десятка шахт, формально считающихся действующими, но где в среднем добывается менее чем по 50 т угля в сутки, а в штате состоит несколько сотен (до тысячи) работников, обходится значительно дороже, чем их содержание в режиме консервации (для чего требуется несколько десятков работников).

Повышение рентабельности угледобычи с одновременным увеличением заработной платы шахтеров в Украине невозможно без существенного повышения производительности труда и, соответственно, сокращения численности персонала, причем как на закрываемых или консервируемых, так и на действующих шахтах. По нашему мнению, льготы, компенсации и гарантии, предусмотренные Горным законом Украины для работников, высвобождаемых в связи с ликвидацией или консервацией шахт, необходимо распространить также на работников, высвобождаемых в связи с техническим переоснащением, реконструкцией шахт и реорганизацией угледобывающих предприятий. Кроме того, учитывая, что некоторые льготы и гарантии (в частности, относительно трудоустройства) оказались эфемерными, целесообразно рассмотреть возможность создания более надежной и гибкой системы социальной защиты высвобождаемых шахтеров, используя, например, опыт Польши. 

По мере реструктуризации угольной промышленности ее субсидирование государством, естественно, должно сокращаться, что будет отвечать требованиям ВТО. Однако высказанное еще в 2003г. намерение прежнего руководства Минтопэнерго прекратить через два-три года дотирование отрасли, причем без повышения цен на уголь, было явно необоснованным. Оно вытекало, вероятно, из ошибочной оценки сбалансированности финансов угольных предприятий, которая включена и в проект энергетической стратегии, где разница между себестоимостью и ценой сравнивается с размером дотаций на 1 т угольной продукции в целом по отрасли, и в результате делается вывод, что, например, в 2004г. дотациями не покрывалась примерно четверть убытков. На самом деле дефицит средств был в 2-2,5 раза больше, если из расчета исключить показатели рентабельных (преимущественно негосударственных) угледобывающих предприятий, прибыль которых не может быть использована для покрытия убытков нерентабельных шахт (сейчас можно лишь теоретически говорить о такой возможности относительно дифференциальной горной ренты).

Предусмотренная на 2005г. сумма дотаций с учетом повышения цен на уголь несколько весомее прошлогодней, но также недостаточна, особенно, если учесть необходимость повышения заработной платы, погашения долгов, восстановления амортизационного фонда. Поэтому заявленное в программе деятельности уже нового правительства Украины «превращение угольной отрасли в самоокупаемую» можно признать лишь ориентиром на перспективу, а не реальной задачей ближайших лет.

Можно также отметить, что нынешний относительный размер государственного финансирования отечественной угольной промышленности, включая все его направления, в том числе закрытие и техническое переоснащение шахт, составляет около 60 грн., или менее 10 евро на тонну товарной угольной продукции, тогда как, например, каменноугольная отрасль Германии с лучшими природными условиями и намного более высоким техническим уровнем получает субсидии в размере примерно 70 евро на тонну товарного угля. Что касается опыта России, где угольная промышленность за относительно короткий период стала в целом безубыточной, то он не может быть заимствован Украиной из-за несопоставимости условий: в России, как уже отмечалось, две трети угля добывается открытым способом, а подземная добыча, если она убыточна, сокращается, в частности, в Восточном Донбассе, где условия значительно лучше, чем в украинском Донбассе; благодаря более благоприятным условиям, в отрасль активно идет частный капитал, за счет чего происходит наращивание производственных мощностей и объемов добычи угля, с избытком компенсирующее потери от ликвидации нерентабельных шахт.

Украинская угольная промышленность может стать рентабельной, если оставить в эксплуатации (с последующей модернизацией, реконструкцией) ограниченное число перспективных шахт — по разным оценкам, примерно от 40 до 70 из 164 ныне действующих, а остальные — ликвидировать и вводить в эксплуатацию исключительно прибыльные шахты и разрезы. Однако такая радикальная реструктуризация, если она будет признана целесообраз-ной, реально может быть осуществлена при надлежащей социальной защите высвобождаемых работников и выполнении необходимых экологических мероприятий, с учетом финансовых возможностей государства, в течение нескольких десятилетий.

Поэтому, трезво оценивая состояние и перспективы угольной промышленности Украины, следует ориентироваться на то, что она еще длительное время будет нуждаться в государственной финансовой поддержке, и право на ее получение следует распространить на все угледобывающие предприятия, независимо от форм собственности, чтобы не блокировать разгосударствление отрасли.

К определению стратегических ориентиров, выработке долгосрочной политики относительно угольной промышленности необходимо подходить очень взвешенно, с рассмотрением всех возможных вариантов (сценариев) развития отрасли, учитывая ее большую инерционность, дороговизну как строительства и реконструкции, так и ликвидации шахт и разрезов, невозможность их перепрофилирования, масштабы и значимость социально-экономических последствий осуществляемых мер, не всегда предсказуемые изменения конъюнктуры угольного рынка, особенно в условиях его открытости.

Поскольку шахты проходят различные стадии своих «жизненных циклов» и их состояние во многом зависит не только от природных (горногеологических) условий, но и от своевременности инвестиций в поддержание производственного потенциала, а также в значительной мере — от эффективности хозяйствования (уровня менеджмента), их нельзя разделить «раз и навсегда» на перспективные, подлежащие модернизации, реконструкции, и на неперспективные, подлежащие закрытию, за исключением относительно небольшого круга шахт, либо имеющих бесспорные преимущества для вложения средств в их развитие, либо заведомо затухающих вследствие отработки запасов или безусловно неконкурентоспособных в силу особо сложных природных условий работы. «Открытость границ» между группами потенциально перспективных и неперспективных шахт, пребывание значительного их числа в некоторой промежуточной «буферной» группе должно усилить конкуренцию между ними за право на существование, получение дотаций и средств на развитие, стимулировать изыскание внутренних резервов для повышения своего статуса.

Исходя из этих соображений, можно рекомендовать следующую схему разработки долгосрочной (например, 10-летней) программы развития угольной промышленности.

Проект программы формируется на основе детального анализа производственно-технического и финансово-экономического состояния и потенциала каждой шахты, определения различных реально возможных вариантов ее будущего (от закрытия — до реконструкции) с необходимыми технико-экономическими расчетами путем последующего отбора наиболее эффективных с позиций отрасли шахтовариантов при ограничении бюджетного финансирования заранее предусмотренной суммой. После утверждения Государственного бюджета на первый ближайший год проект программы уточняется и утверждается, в том числе, в части технического переоснащения шахт за бюджетные средства — по результатам конкурсного отбора соответствующих бизнес-планов; объемы бюджетного финансирования и перечни шахт, подлежащих закрытию (консервации), реконструкции и строительству, приводятся на первый год как окончательные, а на последующие годы — как ориентировочные. Для всех государственных и негосударственных предприятий — получателей бюджетных средств — показатели (задания) программы первого года имеют директивный характер, а последующих лет — индикативный.

В каждом следующем году, исходя из утвержденной суммы бюджетного финансирования и с учетом результатов хозяйственной деятельности предыдущего года, а также происходящих изменений условий производства и рыночной конъюнктуры, устанавливаются директивные показатели предстоящего года и уточняются индикативные показатели последующих лет. При этом новое бюджетное финансирование технического переоснащения шахт открывается по результатам конкурса, а ранее начатое — продолжается при условии выполнение принятых бизнес-планов и прекращается при их невыполнении; корректируются объемы финансирования и объекты закрытия, реконструкции, строительства.

Такой итеративный порядок формирования динамичной, непрерывно актуализируемой программы сделает ее действенным инструментом государственного регулирования угледобычи, позволит реально оценивать перспективы ее развития с учетом изменяющихся обстоятельств и своевременно реагировать на нежелательные отклонения от принятой стратегии (заметим, что прежние долгосрочные отраслевые программы довольно быстро оказывались оторванными от жизни и теряли свое значение).

Наряду с преобразованиями материально-технической базы угольной промышленности необходимо продолжить системное ее реформирование с целью создания такого отраслевого механизма хозяйствования, который бы обеспечивал эффективное использование бюджетных средств, привлечение негосударственных инвестиций и стимулирование изыскания внутренних резервов. Именно созданию действенного хозяйственного механизма должны быть подчинены, в частности, изменения организационных структур управления отраслью, иначе они теряют смысл.

Нужно признать, что, несмотря на наличие содержательных научных исследований различных аспектов развития угольной промышленности в рыночных условиях, в Украине до настоящего времени не было выработано целостной общепризнанной идеологии и четкой программы реформирования отрасли. Программы, которые разрабатывались и утверждались правительством, не были руководством или хотя бы ориентиром в его практической деятельности. Организационно-экономические преобразования осуществлялись во многом стихийно, непоследовательно и противоречиво. Например: в 1996г. на базе государственных производственных объединений по добыче угля создаются государственные холдинговые компании с планами их последующей приватизации, а в 2003г. проводится обратная по сути их реорганизация в государственные предприятия, затем на их базе в 2004г. создаются государственные компании монопольного характера, которые в 2005г., не успев до конца сформироваться, ликвидируются как излишние и несостоятельные звенья в системе управления; в 1997г. отменяется государственное регулирование цен на угольную продукцию, но вскоре негласно восстанавливается, а в 2004г. вводится уже официально; в 1998г. создается государственная акционерная компания «Уголь Украины» для внедрения биржевой торговли, а в 2003г. она становится оператором т.н. оптового рынка энергетического угля, сильно напоминающего бывший централизованный углесбыт. Многократно менялись, причем не системно, исходя из установленных критериев, а сугубо выборочно, по инициативе отдельных лиц или группировок, списки предприятий отрасли, не подлежащих приватизации или, наоборот, выставляемых на продажу.

Если в России, судя по публикациям, в результате борьбы различных мнений и интересов по поводу реформирования угольной промышленности утвердилась идеология дистанцирования государства от непосредственного управления предприятиями и создания рыночной конкурентной среды рентабельных, экономически самодостаточных частных угольных компаний, то в Украине, где угольная промышленность нуждается в дотациях, а приватизация не стала массовой, хотя и провозглашался курс на рыночные преобразования, фактически до настоящего времени превалировала идеология усиления рычагов прямого управления предприятиями со стороны государства (при почти полном его самоотстранении от регулирования негосударственного сектора). В то же время параллельно формировался квазирыночный сегмент отрасли, поддерживаемый и контролируемый негосударственными монополиями — потребителями угольной продукции, причем — независимо от формы собственности вовлеченных в этот сегмент угледобывающих предприятий.

По нашему мнению, основной идеей реформирования угольной промышленности в Украине должно стать создание конкурентной рыночной среды и в приватизированном, и в государственном секторах отрасли с использованием государственных регуляторов (в частности, средств финансовой поддержки) для обеспечения относительно равных условий конкуренции для разно рентабельных по объективным причинам угледобывающих предприятий. При этом предприятия должны добросовестно конкурировать не только на рынках производимой продукции и потребляемых ресурсов и услуг, но, в известной мере, и в сфере взаимоотношений с государством (например, в части получения государственных инвестиций). С этих позиций, очевидно, надо подходить к оценке всех направлений реформирования отрасли, основные из которых рассмотрены ниже.

Разгосударствление собственности

В настоящее время негосударственный сектор угледобычи в Украине представлен приватизированными в разное время крупными рентабельными шахтами «Красноармейская-Западная №1» и «Комсомолец Донбасса», крупными потенциально прибыльными компаниями «Павлоградуголь» и «Краснодонуголь» (имеющими в своем составе соответственно десять и девять шахт), еще одной крупной рентабельной шахтой им. А.Ф. Засядько, имеющей статус арендного предприятия, которое готовится к приватизации, и несколькими мелкими шахтами, находящимися в собственности или в аренде небольших частных фирм. Деятельность множества (нескольких сотен) нелегальных «копанок» на выходах пластов на поверхность сейчас прекращена и вряд ли возобновится. Доля негосударственного сектора в отрасли по количеству шахт составляет 16,5%, а по объему добычи угля в 2004г. — около 37% (для сравнения: в России эта доля превышает 95%).

Опыт и России, и Украины достаточно убедительно показал, что более эффективно работают негосударственные угольные предприятия, в том числе, со сложными горно-геологическими условиями (например, арендная шахта им. А.Ф. Засядько, частные фирмы в Снежном и Шахтерске, дорабатывающие остаточные запасы государственных убыточных шахт, закрытых как бесперспективные). Поэтому представляется очевидной необходимость дальнейшего разгосударствления угольных предприятий Украины путем приватизации или передачи в аренду, независимо от их рентабельности. Однако это требует соответствующего правового обеспечения с учетом специфики отрасли, в частности, регламентации оценки стоимости предприятий в зависимости от их рентабельности (не исключая «нулевой» оценки), возможной государственной финансовой поддержки в послеприватизационный период, порядка и источников финансирования ликвидации предприятий после исчерпания запасов и др. Необходимо разработать и принять специальный закон об особенностях приватизации и передачи в аренду (концессию) угледобывающих предприятий.

Совершенствование рынка сбыта и ценообразования угольной продукции

Для обеспечения сбалансированности спроса и предложения угольной продукции, формирования обоснованных цен на нее рыночными методами следует вводить биржевую (аукционную) торговлю с последующим переходом к торговле на основе долгосрочных договоров между производителями и потребителями угольной продукции. Вместе с тем, целесообразно осуществлять централизованную регламентацию ценообразования на уголь, добываемый с использованием государственных дотаций, на основе индикативных цен, которые должны определяться по результатам мониторинга свободных цен внутреннего и мирового угольных рынков с учетом стоимости производства отечественной угольной продукции. Наряду с этим, должны быть приняты действенные меры по демонополизации рынка горно-шахтного оборудования.

Государственная поддержка угольной промышленности

Действующий в настоящее время в Украине (как до недавнего времени — и в России) порядок государственной финансовой поддержки (прежде всего — дотирования) угледобывающих предприятий в значительной мере является рудиментом распределительной экономики; он допускает проявления субъективизма при определении объектов и размеров бюджетного финансирования, блокирует стимулы к улучшению работы, питает иждивенческую психологию, препятствует привлечению в отрасль частного капитала.

Поскольку государственная поддержка есть и, вероятно, еще достаточно долго будет важным условием нормального функционирования многих отечественных угледобывающих предприятий, для придания стимулирующего характера порядок ее предоставления по основным направлениям нужно перестраивать на таких принципах:

• дотирования на покрытие текущих убытков и простое воспроизводство мощностей — на основе применения пофакторных нормативов, учитывающих объективные условия разработки месторождений, либо на основе заранее установленных на ряд лет расчетных ставок;

• финансирования развития (технического переоснащения, расширения) перспективных предприятий — на конкурсной и возвратной основе с последующим уменьшением или отменой дотаций, отчислениями от прироста прибыли;

• финансирования реконструкции действующих и строительства новых предприятий — на условиях обязательного обеспечения их бездотационности.

Одновременно необходимо предусмотреть частичное изъятие и целевое использование дифференциального рентного дохода высокорентабельных по объективным условиям угледобывающих предприятий.

Принципиальная схема предлагаемой системы государственного финансирования действующих угледобывающих предприятий приведена в схеме.

Порядок государственной поддержки и регулирование доходов угледобывающих предприятий целесообразно регламентировать специальным законом с учетом норм Всемирной торговой организации.

Особого внимания требует обеспечение инновационного развития угольной промышленности, без которого невозможно преодоление ее убыточности, ослабление финансовой зависимости от государства, снижение нагрузки на государственный бюджет. 

Кроме прямой государственной поддержки технического перевооружения отрасли, следует стимулировать привлечение кредитов и негосударственных инвестиций в модернизацию убыточных шахт путем предоставления гарантий возвращения привлеченных средств за счет сохранения предыдущих дотаций в течение определенного времени после осуществления модернизации, а также (по примеру России) путем полного или частичного возмещения за бюджетные средства процентов, выплачиваемых по банковским кредитам.

Создание и внедрение новых средств и технологий угледобычи применительно к специфическим условиям отечественных угольных месторождений, учитывая нынешнее финансовое состояние отрасли, должно осуществляться преимущественно за счет государственного бюджета в соответствии с отраслевыми инновационными программами. В то же время необходимо принять меры по совершенствованию сети отраслевых научно-технических учреждений, созданию новых инновационных структур, коммерциализации результатов научных исследований и разработок.

Совершенствование организационной структуры управления отраслью

Создание в Украине в 2003г. государственных угледобывающих предприятий на базе прежних формальных холдингов и производственных объединений можно признать в целом оправданным, хотя и не бесспорным мероприятием. Централизация на этом уровне снабженческо-сбытовой, инвестиционной, финансово-коммерческой деятельности способствовала повышению ее эффективности, а концентрация ограниченных финансовых ресурсов создавала предпосылки для поочередного осуществления проектов, непосильных для отдельных шахт. В то же время лишение шахт, особенно стабильно работающих, прав юридического лица, ограничив их экономическую самостоятельность, ограничило и стимулы к эффективной работе.

Логичным выглядело создание в 2004г. Национальной акционерной компании (НАК) «Уголь Украины». Мыслилось, что эта мера позволит отделить функции выработки государственной политики относительно угольной отрасли и ее нормативно-правового обеспечения, которые являются прерогативой министерства, от функций регулирования хозяйственной деятельности в отрасли, которые должны были перейти к компании. При этом сама юридическая форма НАК предполагала использование преимущественно корпоративных методов управления, исключая администрирование, вмешательство в хозяйственную оперативную деятельность подведомственных предприятий, ограничение их конкуренции.

Вместе с тем, как показал опыт деятельности в 1993-1997 гг. компании «Росуголь» (по оценкам российских аналитиков), существует реальная опасность превращения подобного типа структуры в непрозрачную монополию, препятствующую созданию конкурентной среды в отрасли. Эта опасность возрастает в условиях незавершенности реформирования отрасли (как это было в свое время в Росс