«Независимо от того, в чьей собственности находятся природные, в частности минеральные, ресурсы, государство вправе регулировать процесс их освоения и использования, действуя в интересах общества в целом и отдельных собственников, интересы которых вступают в противоречие друг с другом и которым для достижения компромисса необходима помощь государственных органов власти».  

 В.В.Путин. Из автореферата кандидатской диссертации на тему «Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений». 1999 год. 

Российский парламентаризм, который недавно отметил свое столетие, приобретает весьма специфичные черты. Доминирование конституционного большинства приводит к тому, что обсуждение реальных проблем уходит из сферы публичного политического соперничества в «борьбу бульдогов под ковром». Иногда ее «брызги» вылетают наружу.

Наглядным подтверждением этого тезиса вполне может служить ситуация, которая складывается вокруг проекта федерального закона «О недрах».

 В конце минувшего года перед вторым чтением он был внезапно снят с рассмотрения. Министерство природных ресурсов мотивировало это необходимостью «доработки» отдельных положений законопроекта. Это обстоятельство уже само по себе вызывает вопросы, ведь работа над документом, который, кстати, был утвержден на заседании правительства и согласован со всеми заинтересованными сторонами, продолжалась не один месяц.

В результате, как выяснилось, в нем существуют «неточно прописанные положения». В реальности речь идет о мощнейшем столкновении лоббистских интересов как правительственных группировок, так и частных компаний.

Задача, по официальной версии, проста – с помощью закона дать импульс для развития недропользования.

В реальности же речь идет о выстраивании новой управленческой вертикали и о резком перераспределении полномочий от регионов в пользу федерального центра. Таким образом, в сугубо экономическом вопросе появился политический аспект, имеющий весьма серьезную предвыборную направленность.

И если приоритетным национальным проектам в нем отведена публичная роль, то изменения в области использования недр находятся глубоко в тени, хотя именно они должны создать фундамент для деятельности новой власти в экономической сфере после 2008 года.

В России сегодня открыто и разведано около 20 тыс. месторождений полезных ископаемых, из которых только 37% получили промышленное освоение.

Крупные и уникальные месторождения (около 5%) содержат почти 70% запасов и обеспечивают 50% добычи минерального сырья.

Недра России – это свыше 10% мировых разведанных запасов нефти, примерно одна треть - газа, 11% - угля, 26% - железных руд, значительная часть разведанных запасов цветных и редких металлов.

По количеству разведанных запасов золота, платиноидов и платины Российская Федерация занимает второе место в мире, алмазов и серебра - первое. Кроме того, есть крупные запасы апатитов, калийных солей, плавикового шпата и других неметаллических полезных ископаемых. Именно добыча этих ресурсов, а никакие не высокие технологии, сегодня и в обозримой перспективе определяют уровень наполняемости федерального бюджета и благополучия страны.

Отдача от особых экономических зон и технопарков – дело далекого будущего.

Кстати, невозможно найти официальный количественный показатель, который бы характеризовал ресурсную компоненту доходной части консолидированного бюджета страны. Известно только, что нефть и газ, которые, по образному выражению Г.Явлинского, «наркотизируют» российскую экономику, составляют около 60 %.

 Передозировка (то есть рост цен на энергоносители) приводит к управленческим галлюцинациям, «недостаток» - к их ломке. Сегодня любая компания, которая вознамерится заниматься добычей и производством природных ресурсов, должна получить лицензию. За время новейшей рыночной экономики правительство раздало частным предпринимателям около 70 тысяч различных лицензий на право пользования недрами, которые со временем превратились в своеобразные суррогаты ценных бумаг. Более того, как оценивают аналитики, образовался целый теневой рынок, на котором обращаются акции компаний-владельцев лицензий. Говорят, что это весьма прибыльный бизнес.

Государство-это кто?

Формально за недра и их эффективное использование отвечают Министерство природных ресурсов. В его структуре находится Федеральное агентство по недропользованию, которое призвано осуществлять контроль над государственным имуществом в этой сфере, заботиться о восполнении запасов природных ресурсов, проверять, как выполняются лицензии. Однако в реальности на процесс управления в этой области существенно влияют и другие силы. Например, Министерство экономического развития и торговли, Министерство промышленности и энергетики. Вносит свою лепту и непосредственно администрация президента. Регулярно дает свои комментарии по этой проблеме помощник президента И.Шувалов. Именно он выступал на правительственном часе в Совете Федерации, когда обсуждался вопрос о проекте федерального закона «О недрах».

По его заверениям, иностранным инвесторам, которые работают в ресурсном секторе можно не опасаться предстоящих изменений в российском законодательстве. Казалось бы, такое многовекторное чиновничье влияние должно обеспечить надежную защиту от узковедомственного лоббизма. В реальности же все как раз наоборот. Каждый тянет в свою сторону. Одни намерены создать такие процедуры, которые не позволят добытчикам лишь «сидеть» на недрах, капитализируя свои акции, другие стремятся не отпугнуть их излишней административной опекой и завлечь разными льготами. Крупные компании играют на этих противоречиях, обвиняя власти в неспособности создать стабильные правила игры. В пылу отстаивания своих позиций, выхолащивается сама суть законопроекта – сделать систему недропользования прозрачной и привлекательной для инвесторов.

Позицию правительства весьма точно обозначил премьер М.Фрадков: «Мы хотели бы принять закон «О недрах», но не можем остаться без рычагов, пусть не очень цивилизованных».

Потенциальному инвестору остается только смириться с таким подходом. Ему, конечно же, придется действовать только цивилизованными методами. Для него государство уже давно превратилось в имперский дворец, в который важно найти правильный вход – парадный или «черный», неважно.

Стратегическая кладовая.

Новый законопроект «О недрах» должен дать ответ на вопрос о том, какие месторождения могут быть отнесены к числу стратегических, то есть, особо важных для отечественной экономики и национального суверенитета. По словам министра природных ресурсов Ю.Трутнева проблемой озаботился даже Госдеп США, который направил специальное письмо по этому поводу. В соответствии с новым законом компании, которые полностью принадлежат иностранному капиталу, не смогут принять участие в аукционах по стратегическим месторождениям. Вначале предполагалось, что доля зарубежного участия в их капитале не должна превышать или равняться 50 %. Затем планка снизилась до уровня «более 50 %». Таким образом, созданные на паритетных началах совместные предприятия получали доступ к стратегическим ресурсам. К примеру, тот же самый консорциум ТНК-ВР, в котором ровно половина принадлежит англо-американской Вritish Petroleum. Но потом все вернулось к первоначальному варианту.

Однако каковы будут критерии, по которым будут отбираться эти месторождения, остается до сих пор «тайной за семью печатями». Но это не помешало министру природных ресурсов Ю.Трутневу сказать о том, что к числу стратегических, скорее всего, будут отнесены, Чаяндинское газовое месторождение, Сухой Лог (рассыпное золото) в Восточной Сибири и ряд других. Что все это будет означать для российской экономики, сказать сейчас не берется ни один аналитик.

Во-первых, столь «секретная» разработка одного из основных положений закона настораживает западных инвесторов. Министерство природных ресурсов ведет обсуждение в закрытом режиме, как настоящая корпорация, которая вознамерилась продать часть своих активов и боится падения капитализации от инсайдерской информации.

Во-вторых, непонятно, как будут защищены права зарубежного инвестора, если он все-таки получит это самое стратегическое месторождение в совместное пользование со своим российским партнером. С другой стороны, развитие российской добывающей промышленности подошло к такому рубежу, когда без современных технологий и инвестиций она вряд ли сможет быть конкурентоспособной. Уже сегодня издержки на тонну добытого сырья – одни из самых высоких в мире. Более того, в течение последних 15 лет добыча ресурсов опережает воспроизводство минерально-сырьевой базы. То есть мы успешно проедаем то, что досталось в наследство от предыдущих поколений.

 Последствия такого подхода не трудно предугадать.

Примат гражданского права.

Проект закона имеет еще одну, весьма важную особенность. Он провозглашает переход от административной к гражданско-правовой форме распределения участков недр и управления ими. То есть, нынешняя лицензия будут заменена договором. Что это означает? Сейчас обладатели лицензий в правом отношении сильно уязвимы. Компания запросто может лишиться лицензии на разработку недр по воле министерства, если оное посчитает, что условия не выполняются. Или – выполняются не в полном объеме. И жаловаться некуда и некому. Действует административное право. Договор же может быть расторгнут либо по соглашению сторон, либо по решению суда. И только в случае нарушения существенных условий пользования недрами. Например, сроков ввода месторождения в разработку.

Эта новая законодательная норма вводит в смятение аналитиков. Если государство хочет усилить свое влияние, то зачем отказывается от мощного административного рычага? Позицию объясняет Министерство природных ресурсов: по его мнению, это снизит коррупционные риски. Но не будем торопиться с аплодисментами предлагаемым новшествам. Как и в случае с лицензиями, в договорах можно будет прописать такие обременительные условия, которые заранее поставят инвестора в проигрышное положение. В любом случае инициатива будет находиться на стороне властей, и желающий получить заветное право будет вынужден принимать правила игры, которые ему навяжут.

Как считает бывший председатель комитета Госдумы по природным ресурсам А.Беляков, в законе «умалчивается об ответственности государства». На самом же деле внешняя «демократизация» процесса лишь повышает уровень принятия «нужного» решения, отсекая от него все нижние слои чиновничества.

По мнению директора Института энергетической политики В.Милова, все, что происходит вокруг закона “О недрах”, имеет единственный мотив: дать преимущества в разработке крупнейших месторождений тем компаниям, которые государство контролирует или негласно патронирует. К реальной борьбе с коррупцией это не имеет никакого отношения.

Отнятый ключ.

По Конституции Российской Федерации недра находятся в совместном ведении федерального центра и регионов. Новый законопроект переводит недра из государственной в федеральную собственность, окончательно лишая регионы возможности влиять на принятие решений в отношении использования недр. Тем самым, он ставит окончательную точку в споре о «праве двух ключей» от подземной кладовой страны. Теперь все будет в руках правительства. Субъектам федерации останется лишь почетное право совещательного голоса.

Но во время парламентских слушаний в Государственной Думе, в ходе которых обсуждался проект закона, ряд регионов публично возроптал. Поразительный факт российской парламентской жизни – ни один из выступивших представителей местных законодательных и исполнительных властей не поддержал законопроект. Более того, все они обрушились на него с жесткой критикой. По их мнению, у регионов забирают один из важнейших рычагов воздействия на хозяйствующие субъекты, что в будущем отрицательно скажется на росте налоговой базы. По сути, им будет уготована роль сырьевых придатков федерального центра. Все судьбоносные для экономики решения будут приниматься в Москве, а их последствия, в том числе социального и экологического характера, достанутся местным властям. Впрочем, правительственных чиновников это не смущает.

Министр Ю.Трутнев – ярый противник «второго ключа» - полагает, что теперь все станет значительно проще. Раздача недр пойдет значительно быстрее. Заместитель министра природных ресурсов А.Темкин считает, что, «если губернаторы стали федеральными чиновниками, тогда зачем они нужны в этом процессе». А.Беляков говорит о том, что судьба крупнейших или уникальнейших месторождений общероссийского масштаба должна решаться на уровне федерального руководства России. Но есть мелкие месторождения, с которыми вполне могут разобраться сами губернаторы по правилам, отработанным в центре. Но эта точка зрения не получает поддержки. Речь идет только о возможности  делегировать региональным властям некоторые полномочия, которые в любой момент могут забрать обратно.

Каковы будут последствия такой централизации? Скорее всего, они приведут к еще большему ослаблению федеративных отношений и отторжению региональных элит от решения общенациональных задач. Более того, лишение регионов права распоряжаться своими недрами может иметь катастрофические политические последствия: в критической ситуации это вызовет неконтролируемые центробежные тенденции, и, как следствие, приведет к распаду страны на удельные княжества. То есть, получится политический результат абсолютно противоположный тому, к которому сейчас стремится федеральный центр, – а это  укрепление административно-территориального единства страны.

Итог.

Мы на пороге нового передела сфер влияния в области недропользования, последствия которого весьма неоднозначны как для страны в целом, так и для каждого из нас в отдельности. Ведь недра находятся пока в государственной собственности, то есть принадлежат нам с вами, а не чиновникам - государственным менеджерам.