2005-03-17

Государство и отрасль: владеть или регулировать?

События последнего года - "дело ЮКОСа", попытка поглощения "Роснефти" "Газпромом" - рассматриваются с самых различных точек зрения: от политических, до сугубо личностных. Тем не менее, автор считает, что данные события являются проявлением кризиса в понимании роли, места и форм взаимодействия государства и нефтегазового сектора.
В мире идут во многом обратные процессы - по мере роста компаний, усиления международной направленности их деятельности (и соответственно возрастания рисков, с этим связанных и обусловленных факторами, находящимися вне сферы влияния национальных правительств) государства уменьшают степень своего присутствия в капитале национальных компаний (ярким примером является норвежская Statoil).
В России же все наоборот - "работа над ошибками" проходит в такой форме и проводится такими методами, которые не уменьшают, а увеличивают риски участия в нефтегазовом бизнесе.

"Дело ЮКОСа", поглощение ОАО "Роснефть" компанией ОАО "Газпром", а также недавно проведенный в декабре 2004 года аукцион (с предсказуемым исходом) по продаже за долги дочерней компании ЮКОСа могут иметь далеко идущие последствия как с точки зрения развития нефтегазового сектора, так и экономики России в целом. Отмеченные выше события, несомненно, являются отражением происходящей в стране централизации власти и усиления роли государства в прямом воздействии на экономические процессы.

Отраслевые просчеты государства
В начале 1990-х годов был выбран курс экономических реформ, направленный на уход государства из прямого участия в экономических процессах. Предполагалось, что интересы общества и государства могут быть обеспечены за счет формирования современной и общественно-эффективной системы регулирования деятельности хозяйствующих субъектов (в данном случае нефтегазовых компаний самого разного размера и самой различной направленности). Однако при этом, как представляется автору, основной акцент в формировании регулирующего механизма был сделан на фискальные методы при почти полном пренебрежении к регулированию производственно-технических аспектов функционирования образованных в процессе реструктуризации, акционирования и приватизации нефтегазовых компаний.
Поэтому точка зрения автора заключается в том, что "дело ЮКОСа", усиление позиций государства в собственности ОАО "Газпром" (за счет поглощения ОАО "Роснефть") является отражением кризиса сложившейся неэффективной и несбалансированной системы государственного регулирования нефтегазового сектора.
Фискальная направленность регулирования операций в нефтегазовом секторе сформировала условия и предпосылки "дела ЮКОСа", как с точки зрения создания благоприятной среды для различного рода "форм налоговой оптимизации", так и с точки зрения создания условий проявления "свободы творчества" органов исполнительной власти в оценке финансово-экономических аспектов деятельности нефтегазовых компаний.
Отрыв форм и методов фискального регулирования от учета особенностей функционирования и развития объектов регулирования и составляет основное содержание отмеченного выше кризиса. Одной из форм проявления данного кризиса является противоречивость всей системы государственного управления нефтегазовым сектором экономики, что находит отражение в дублировании и неясности функций и полномочий различных федеральных органов власти (например, до сих пор нет ясности в том, кто и как будет осуществлять техническое регулирование в нефтегазовом секторе).
В настоящее время фактически вместо анализа ошибок и просчетов в данной области предпринимается ряд попыток (плохо скоординированных и зачастую противоречивых) по восстановлению государственных позиций в собственности на активы нефтегазового сектора. Тем самым развитие и формирование системы современной регулирования вновь отодвигается на неопределенное время.
Представляется, что анализ ситуации должен исходит из ответов на такие вопросы:
Каковы причины, лежащие в рамках нефтегазового сектора, которые могли вызвать подобные процессы?
Каковы последствия централизации и усиления роли государства в нефтегазовом секторе?
Существуют ли иные подходы к решению сложивших проблем?

Причины
Первая группа причин вызвана неэффективностью системы государственного регулирования деятельности нефтегазовых компаний, сложившейся в 1990-е годы, которые прошли в условиях доминирования чрезвычайно либеральной модели развития и функционирования нефтегазового сектора.
Во-первых, существенная степень свободы в определении форм и подходов к добыче углеводородов. В самом начале реформ в России было сформировано законодательство о недрах, ориентированное на предоставление прав на пользование недрами, а не на их рациональное использование (требования об обязательствах компаний-недропользователей в данной сфере были сформулированы весьма расплывчато и неопределенно). Только в 2002 году на федеральном уровне было начато обсуждение правомерности реализуемых нефтяными компаниями подходов по интенсификации добычи углеводородов и формирование основ системы государственного контроля над соблюдением условий лицензионных соглашений.
Во-вторых, система налогообложения в нефтегазовом секторе с самого начала преобразований была сориентирована не на стимулирование освоения и разработки новых месторождений, а на аккумулирование значительной части прибыли и доходов рентного характера в государственном бюджете. В то же время ключевые вопросы налогообложения - обоснованность издержек недропользователей и оценка ценности добываемых углеводородов - остались за пределами системы государственного регулирования (только в 2002 году в расчет стали приниматься объективно складывающиеся на внешнем рынке цены на нефть).
В условиях слабого государства преобразования в отмеченной выше форме создали возможность получения нефтяными компаниями колоссальных дополнительных доходов - как за счет применения различных схем "оптимизации" налогообложения, так и использования оффшоров (внешних и внутренних). Одной из наиболее активных компаний, с точки зрения использования отмеченных выше слабостей государства в собственных интересах, был ЮКОС (который к тому же проводил активную деятельность по лоббированию необходимых законов в органах законодательной власти).
Крупный бизнес на протяжении 1990-х - начала 2000-х годов, безусловно, играл доминирующую роль в формировании правил игры в нефтегазовом секторе, ориентированных на защиту и укрепление своих интересов в ущерб общегосударственным интересам. Одним из наиболее успешных проектов крупного бизнеса стало проведение так называемых залоговых аукционов, в результате проведения которых был сформирован почти современный облик нефтяного сектора.
Среди отличительных особенностей сформированного к началу 2000-х годов механизма регулирования нефтегазового сектора - его противоречивость и неопределенность. До сих пор не совсем ясно, какая структура и за что отвечает на федеральном уровне. Следует констатировать как вполне очевидный факт, что в России за истекшие годы не удалось сформировать эффективный и действенный механизм регулирования в сфере недропользования.
Поэтому, как представляется, одна из целей укрепления позиций государства в ОАО "Газпром" (за счет поглощения ОАО "Роснефть"), а также покупка государственной компанией активов "Юганскнефтегаза" являются ответной реакцией на признание данного факта. Тем самым президент и его окружение усилением государственного присутствия предполагают компенсировать те колоссальные провалы в регулировании сектора, которые позволили нефтегазовым компаниям в 1990-е годы заниматься практически свободной коммерческой деятельностью в сфере добычи углеводородов.
Вторая группа причин вызвана определенными объективными обстоятельствами - нарастающей степенью зрелости старых нефтегазовых провинций и необходимостью освоения и разработки новых месторождений в новых (преимущественно неосвоенных) районах.
На протяжении 5-10 ближайших лет будут существенно исчерпаны запасы основных нефтяных и газовых месторождений, которые были введены в разработку еще в 1970-1980-е годы. Основной прирост добычи нефти в России в период начиная с 1999 года был во многом с обеспечен за счет применение новых технологий и новых организационных решений (лидерами здесь были ЮКОС и "Сибнефть") на ранее введенных в разработку месторождениях (одна из причин высоких экономических показателей компании ЮКОС - приобретение на конкурсе в 1993 году крупнейшего Приобского месторождения, которое к тому же расположено в непосредственной близости от уже разрабатываемых месторождений).
Осуществление новых нефтегазовых проектов в новых районах требует несоизмеримо больших финансовых ресурсов и интеграции усилий многих нефтяных компаний - как российских, так и международных. Международный и межрегиональный статус подобных проектов требует усиления роли и участия государства не только как гаранта стабильности условий реализации проектов, но и как гаранта возврата инвестируемых средств.
К сожалению, за истекшие 15 лет опыта реализации таких новых проектов не накоплено. Единственное исключение - проекты освоения месторождений шельфа о-ва Сахалин. Однако эти проекты во многом носят локальный и пилотный характер и никак не влияют решающим образом на изменение ситуации в нефтегазовом секторе России. Для реализации новых крупных проектов - таких как Восточная Сибирь или месторождения шельфа северных морей - нужны крупные компании с огромным производственным и финансовым потенциалом. Ни одна российская компания в настоящее время таким потенциалом в отдельности не обладает.
В России таким потенциалом обладает только государство - учитывая к тому же комплексный характер подобных проектов (с точки зрения решения социально-экономических и геополитических задач). Поэтому необходимость мощных компаний, способных участвовать в реализации подобных проектов, также может рассматриваться в качестве одной из причин, отмеченных в начале комментария преобразований.
В то же время следует заметить, что при наличии менее мощных и самодостаточных компаний (с точки зрения возможностей привлечения финансовых ресурсов) подобные проекты могут быть реализованы за счет более детальной и глубокой проработки условий реализации, а также формирования дееспособных органов программного управления.
Третья группа причин создания крупных компаний с государственным участием - непосредственный контроль над формированием существенной доли бюджетных доходов.
На долю формируемых компаний будет приходиться существенная доля производимых в стране углеводородов - 90% природного газа и свыше 20% нефти (в нефтяном эквиваленте это означает, что государство как собственник будет напрямую контролировать производство свыше 60% условных углеводородов). Не менее важно и то, что государство будет контролировать на стадии формирования существенную долю из тех 50% бюджетных поступлений, которые обеспечивает нефтегазовый сектор (на долю подконтрольных государству структур будет приходиться примерно 30% от всей суммы поступлений в бюджет от нефтегазового сектора).
Тем самым государство обеспечивает себе устойчивое поступление основной массы финансовых ресурсов в государственный бюджет. Немаловажно и то, что переход отмеченных выше активов в руки государства повышает его возможности с точки зрения минимизации рисков оппортунистического поведения частных компаний - как в сфере добычи и реализации углеводородов, так и в сфере управления финансовыми потоками (имеющими для России первоочередное значение).
В то же самое время усиление фискального давления и фискального контроля негативно влияет на деятельность компаний с точки зрения реализации ими новых инновационно-ориентированных подходов к освоению и разработке месторождений углеводородов. Тем самым при увеличении доли финансовых ресурсов, генерируемых в нефтегазовом секторе и находящихся под контролем государства, создаются предпосылки для абсолютного и относительного их уменьшения (что особенно опасно при ухудшении характеристик разрабатываемых и вовлекаемых в разработку месторождений углеводородов).

Последствия
Каковы же последствия централизации и усиления роли государства в нефтегазовом секторе с точки зрения возможной динамики его экономической эффективности?
По мнению автора, возникает вполне реальная опасность того, что подконтрольные государству компании не смогут обеспечить требуемый рост эффективности, а лишь позволят повысить "управляемость" нефтегазового сектора со стороны государства. И "Газпром", и "Роснефть" значительно уступают по эффективности тому же ЮКОСу (даже без учета активного использования в своих интересах просчетов и пробелов в системе государственного регулирования нефтегазового сектора).
Поэтому один из возможных сценариев развития ситуации в нефтегазовом секторе - снижение его экономической эффективности при повышении степени "управляемости" со стороны государства. Вряд ли современные команды менеджеров "Газпрома" и "Роснефти" в состоянии обеспечить придание развитию сектора нового импульса в развитии за счет расширения применения новых технологических и, в особенности, организационно-экономических инноваций.
Наиболее вероятный путь развития событий в рамках нефтегазового сектора состоит в том, что рассматриваемые изменения не только не дадут желаемого результата, но и будут служить препятствием для поисков и реализации новых адекватных подходов в ответ на новые вызовы и назревающие негативные тенденции. С экономической точки зрения, прежде всего формирования предпринимательской и конкурентной среды в нефтегазовом секторе, рассматриваемые события являются несомненным шагом назад в процессе рыночных преобразований в экономике России.
Позитивной стороной отмеченных выше преобразований (точнее, тем позитивным фоном, который их сопровождал) стало усиление внимания к вопросам технического регулирования, необходимости повышения открытости и прозрачности ведения бизнеса, а также повышения его социальной ответственности. Однако фоновый характер данных явлений свидетельствует не столько о назревшей необходимости решения данных вопросов и проблем в экономике в целом, сколько о том, что имеет место их целенаправленное и взаимосвязанное рассмотрение.

Иные подходы
Однако отмеченные выше шаги вполне можно (и целесообразно) осуществлять и без столь драматических по своим последствиям изменений в организационной структуре нефтегазового сектора и связанных с фактической ликвидацией динамично развивающейся компании (каковой к началу 2003 года, несомненно, стал ЮКОС).
Разрешение назревшего (и, можно сказать, перезревшего) кризиса неэффективной системы государственного регулирования нефтегазового сектора видится в преодолении доминирования фискальной направленности при отсутствии внимания к производственно-техническим аспектам регулирования.
Первым шагом должен был стать непредвзятый и неконъюнктурный анализ производственно-хозяйственной и финансово-экономической деятельности компаний нефтегазового сектора экономики. Такой анализ предполагает не только (и не столько) анализ соотношения уплаченных и потенциально возможных налогов, сколько анализ факторов и условий функционирования и развития нефтегазовой компании. Однако проведение такого анализа требует очень высокого профессионального уровня проверяющих и оценивающих и не может ограничиваться простым сопоставлением инструкций по уплате налогов и сборов с практикой их применения.
Следующий шаг - выработка комплекса мер и шагов, направленных на ликвидацию пробелов и неясных мест как в законодательстве, так и в практике его применения. Основное направление всех мер и шагов, которые позволят избежать ситуаций подобных той, которая возникла в связи с "делом ЮКОСа", состоит в обеспечении процедур и механизмов, дающих возможность объективизации издержек недропользователей. Обеспечить это можно только в рамках сочетания процедур технического регулирования с мерами антимонопольного характера на всех стадиях и этапах освоения и разработки месторождений углеводородного сырья.
Третий, не менее важный шаг, - формирование процедур взаимодействия различных структур и органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Нельзя признать правильной концентрацию всех функций и полномочий деятельности недропользователей на федеральном уровне. Негативные последствия подобной сверхцентрализации не меньшие, чем отмеченное выше усиление позиций государства в собственности нефтегазовых компаний.
Следует с горечью признать, что в рамках кампании по приведению в соответствие регионального законодательства с федеральным в 2001-2003 годах было приостановлено действие многих прогрессивных и, несомненно, эффективных норм, правил и подходов, которые были разработаны и начали успешно применяться на региональном уровне (прежде всего, на территории ХМАО и в Татарстане).
В ХМАО, например, была создана реально функционирующая схема взаимодействия не только различных региональных структур, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и сопровождения решений в области поисков, разведки и добычи углеводородов, но также и процедур взаимодействия региональных и федеральных органов власти. К сожалению, все эти процедуры и подходы были принесены в жертву единому подходу - восторжествовал не дух закона, а его буква (пусть и не так написанная).
Последний шаг - разбор собственно конфликтной ситуации между государством и нефтегазовой компанией (в данном случае с ЮКОСом). Не вызывает сомнения, что ее потери от недокапитализации значительно превысили те налоговые и бюджетные выгоды, которые получило государство. Тем самым, государство не только ликвидировало динамичную компанию, но
и значительно затормозило процесс реальной трансформации российского нефтегазового сектора к той модели, в которой функционирует и развивается нефтегазовый сектор в остальном мире. Ведь наши "транснациональные" компании пока в существенной степени являются доморощенными новообразованиями, вставшими на ноги в домашних условиях и научившиеся пока только одному - использовать тот производственно-технический потенциал, который достался в наследство от доперестроечной экономики. В современном мире динамизм развития компании, ее склонность к организационным инновациям не менее важный и значимый актив.
Современный, агрессивный и динамичный облик нефтегазового сектора может быть сформирован только в рамках напряженного и равноправного диалога бизнеса и власти. Сильной власти нужны сильные и динамичные компании.

ВАЛЕРИЙ КРЮКОВ, Заведующий сектором "Экономические проблемы развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса", Институт экономики и организации промышленного производства (ИЭОПП) СО РАН, г. Новосибирск